II SA/Ol 1023/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 28 lutego 2023 r., nr LVI/381/2023 w przedmiocie zmiany uchwały ustalającej wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Miejskiej Szczytno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Szczytnie (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194, dalej jako: u.o.s.p.) oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako: u.s.g.) podjęła 28 lutego 2023 r. uchwałę nr LVI/381/2023 w sprawie zmiany uchwały ustalającej wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Miejskiej Szczytno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Na powyższą uchwałę ( podobnie jak i na uchwałę zmienianą ) skargę wywiódł Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: Prokurator, skarżący) zarzucając istotne naruszenie z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych przez wskazanie w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewiduje, że taki ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej i może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika konieczność naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rada ustaliła zaś wysokość ekwiwalentu "za udział", przez co dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu, natomiast określenie zasad jego obliczania oraz wypłacania stanowiłoby błąd legislacyjny polegający na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe. Ustawodawca nie pozostawił żadnej kompetencji organowi gminy co do wskazania momentu, od którego ma być naliczany ekwiwalent i sposobu jego obliczania. Warunkiem otrzymania ekwiwalentu jest uczestniczenie w działaniach określonych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., wypłacany jest on przez organ zgodnie z przepisami ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uu.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest podjęła w dniu 28 lutego 2023 r. uchwała Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały ustalającej wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Miejskiej Szczytno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Treść cytowanego przepisu nie może nasuwać wątpliwości co do tego, że ekwiwalent w określonej wysokości przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazuje się literaturze przedmiotu, system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (zob.: D.P. Kała, Ochotnicze Straże Pożarne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 159). Redakcja zakwestionowanego przepisu uchwały wskazuje natomiast na to, że system "rozpoczętej godziny" odnosi również do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu. Nie jest to więc unormowanie prawidłowe i zasadne. W wyroku z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Identyczna sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można podzielić argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, iż "udział" i "uczestnictwo" to wyrazy na tyle zbliżone, że jeden można zastąpić drugim w przypadku uchwał dotyczących ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków. Uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wiąże się z bezpośrednim wykonywaniem czynności ratowniczych, natomiast udział nie musi być zawężony do działania bezpośredniego może on również obejmować czynności pomocnicze, czy nadzorcze. Zakwestionowana przez Prokuratora uchwała z 28 lutego 2023 r. zmieniająca uchwałę Nr XLVI/333/2022 z 30 czerwca 2022 r. różniła się od niej jedynie eliminacją stwierdzenia "za każdą rozpoczętą godzinę", gdyż stwierdzenie to w ocenie rady stanowiło niedopuszczalne powtórzenie przepisu ustawy. Sąd orzekający w sprawie nie podziela tej argumentacji, gdyż realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w prawie miejscowym. Takie powtórzenia należy bowiem traktować, jako nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego ukierunkowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności. Treść zakwestionowanej uchwały z 28 lutego 2023 r. nie pozwala na przyjęcie, iż realizuje ona w sposób właściwy upoważnienie wynikające z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., gdyż niewiadomą pozostaje czy ustalona kwota ekwiwalentu przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tak więc zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów dotyczących liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Możliwe byłyby również rozbieżności co do tego, od jakiego mementu ekwiwalent powinien być naliczany np. od zgłoszenia wyjazdu, zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałyby § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, które odnoszą się do powierzenia wykonania uchwały i jej publikacji. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.