II SA/Ol 1022/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. N. i W. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez S.S. i W.S. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") polegających na budowie 4 budynków pełniących funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy każdego z budynków 19,6 m2, zlokalizowanych na działce [...]. W uzasadnieniu PINB podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 18 sierpnia 2022 r. ustalono, że na terenie działek nr [...] znajdują się cztery obiekty budowlane - kopuły usytuowane w niewielkich odległościach (około 6 m) od linii brzegowej jeziora [...]. Kopuły zostały posadowione na bloczkach betonowych i drewnianej platformie, są one o lekkiej konstrukcji aluminiowej i średnicy 5,0 m, pokryte są poszyciem z tworzywa sztucznego, trwały przy nich prace wykończeniowe. PINB zaznaczył, że każda z kopuł została wyposażona w instalację elektryczną. Inwestorzy oświadczyli, że budowę ww. obiektów rozpoczęli w 2022 r. na własny użytek. Przed rozpoczęciem prac nie dokonali skutecznego zgłoszenia i nie uzyskali decyzji pozwolenia na budowę. Ponowna kontrola przeprowadzona 19 lipca 2023 r. wykazała, że stan faktyczny nie uległ zmianie. PINB przytoczył ponadto treść art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48a ust. 1, art. 48b art. 49 ust. 2a, art. 49d ust. 1 pkt 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: Pr.bud.) i wyliczył wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku letniskowego w kwocie 25 000 zł. W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili, że PINB z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr.bud. uznał, że namiot kopułowy stanowi obiekt budowlany, pełniący funkcję budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, podczas gdy przedmiotowe namioty kopułowe: nie zostały wzniesione w ramach procesu budowlanego, nie zostały wykonane z użyciem materiałów budowlanych, nie są trwale związane z gruntem, nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie posiadają fundamentów i dachu. Stwierdzili, że PINB nie wyjaśnił w bardzo lakonicznym uzasadnieniu, czy ww. namioty zostały wzniesione w ramach procesu budowlanego z użyciem materiałów budowlanych, czy posiadają elementy konstrukcyjne budynku, czy są trwale związane z gruntem. Powyższe narusza art. 7,77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślili, że namioty nie mogą zostać zakwalifikowane jako obiekty budowlane z tego względu, że ich ustawienie nie miało charakteru wznoszenia obiektu w procesie budowlanym i nie polegało na użyciu materiałów budowlanych. Zauważyli, że są one przeznaczone do wielokrotnego składania, bez zastosowania jakiegokolwiek sprzętu technicznego. Zaznaczyli, że zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, wyrobem budowlanym jest każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. W tej sprawie nie mamy do czynienia z trwałym wbudowaniem wyrobu budowlanego w obiekcie budowlanym, skoro namioty mogą zostać w prosty i szybki sposób złożone i przeniesione w inne miejsce. Tym samym nie jest możliwe zakwalifikowanie namiotów jako budynków. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 13 września 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z 27 stycznia 2023 r., którym uchylił postanowienie PINB z 26 września 2022 r., wstrzymujące budowę czterech obiektów budowlanych typu kopuły zlokalizowanych na ww. działkach, i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji, gdyż uznał, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. a nie w trybie art. 50. Wskazał, że przedmiotowe obiekty stanowią obiekty budowlane pełniące funkcję budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 (powierzchnia zabudowy 19,6 m2). Inwestycja obejmowała budowę platformy drewnianej posadowionej na bloczkach betonowych i montaż namiotu o średnicy 5 m, o konstrukcji składającej się ze stalowych rurek skręcanych śrubami, pokrytych powłoką poliestrową z instalacją elektryczną i zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe (zrealizowanym na zgłoszenie). W przypadku tych obiektów budowlanych spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 3 pkt 2 Pr.bud.: wydzielone zostały z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – ścian, posiadają fundamenty i dach, a z uwagi na to, że są posadowione w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć, są trwale związane z gruntem. WINB podkreślił, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "namiotu", lecz zawierają legalną definicję budynku. Skoro zatem przedmiotowe obiekty spełniają wymagania określone dla budynku, to nie można ich uznać za inne obiekty. WINB przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr.bud. i stwierdził, że postępowanie administracyjne jest prowadzone w trybie art. 48 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. W złożonej skardze skarżący powtórzyli w całości zarzuty i ich uzasadnienie, zawarte w zażaleniu. Zarzucili ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że przedmiotowe namioty spełniają wszystkie cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud. Wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: postanowienia Wójta [...] z 16 listopada 2021 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i z 25 października 202 1r. w przedmiocie zwieszenia postępowania w sprawie wydania skarżącym warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego na ww. działkach, zaświadczenia z 29 sierpnia 2022 r. dotyczącego budowy zbiornika szczelnego bezodpływowego - w celu wykazania, że decyzja o rozłożeniu namiotów kopułowych przez skarżących wynika z działań sąsiada, który doprowadził do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania skarżącym warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego i że zbiornik bezodpływowy został wykonany na potrzeby planowanego domu, a skarżący respektują przepisy Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący, bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, na ww. działce w czerwcu 2022 r. w odległości około 6 m od linii brzegowej jeziora, posadowili na bloczkach betonowych cztery drewniane platformy, na których zamontowali kopuły o lekkiej konstrukcji aluminiowej o średnicy 5 m, pokryte poszyciem z tworzywa sztucznego, które wyposażyli w instalację elektryczną. W piśmie z 23 sierpnia 2022 r. skarżący poddali, że są one "przewidziane jako schronienie przed złymi warunkami atmosferycznymi podczas wędkowania lub wypoczynku po pracy". W sprawie sporna jest kwalifikacja prawna opisanych obiektów. W ocenie WINB, wyrażonej w postanowieniu z 27 stycznia 2023 r. i podtrzymanej w zaskarżonym postanowieniu z 13 września 2023 r., są one budynkami, gdyż spełnione zostały łącznie przesłanki wymienione w art. 3 pkt 2 Pr.bud., to jest zostały one wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), posiadają fundamenty i dach, a także są trwale związane z gruntem, z uwagi na to, że zostały posadowione w sposób na tyle trwały, że zapewnia to stabilność konstrukcji i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Skoro zaś są to obiekty budowlane, pełniące funkcję budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 19,6 m2, to ich budowa na mocy art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr.bud. wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art 30. W konsekwencji zastosowanie powinien mieć art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. W ocenie PINB, wyrażonej w postanowieniu z 26 września 2022 r., której nie podzielił WINB, ww. obiekty, ze względu na swoją wielkość, formę i funkcję, są obiektami małej architektury, na budowę których zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 nie było wymagane pozwolenie na budowę i zgłoszenie. Z uwagi na ich lokalizację, ocenioną jako niezgodną z przepisami uchwały nr XXX/669/17 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko – Ramuckiej, zakazującymi budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów jezior, PINB zastosował pierwotnie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Skarżący dowodzą natomiast, że obiekty te nie mogą zostać zakwalifikowane jako budynki czy obiekty budowlane, gdyż nie zostały wzniesione w procesie budowlanym i przy użyciu materiałów budowlanych. Przeznaczone są do wielokrotnego składania i rozkładania, a ich montaż zajmuje ok. 1 godziny i nie wymaga zastosowania sprzętu technicznego, zatem nie zostały wykonane roboty budowlane, których efektem byłby obiekt budowlany. Ponadto, namioty składają się ze stalowych rurek i tworzywa sztucznego, wobec czego nie posiadają elementów konstrukcyjnych, a bloczki betonowe i drewniane platformy, na których zostały posadowione, nie stanowią fundamentu, który trwale wiązałby je z gruntem. Namioty mogą zostać rozłożone w dowolnym miejscu i przymocowane do podłoża przy zastosowaniu kotwy namiotowej. Przypomnieć należy, że co do zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: Pr.bud.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które zawierają katalog robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia budowy, bądź zwolnionych z wymogu uzyskania takiej zgody. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy Prawa budowlanego rozróżniają postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48 – art. 49e Pr.bud., odnoszące się do budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f – art. 49i, które z uwagi na datę ich wykonania nie mają zastosowania w stanie faktycznym sprawy) i postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50 – art. 51 Pr.bud., dotyczące innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Są to odrębne tryby postępowania, w których na inwestorów nakładane są odmienne obowiązki. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnie wykonanych robót. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Podkreślić należy, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 Pr.bud. stanowi formę prejudykatu, który w przypadku uzyskania przymiotu ostateczności, wiąże organ w dalszym postępowaniu dotyczącym stwierdzonej samowoli. Istotna jest zatem prawidłowa ocena kwestii mających znaczenie w procedurze legalizacyjnej, to jest czy powstanie danego obiektu budowlanego wymagało właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przed wydaniem postanowienia na podstawie cytowanych przepisów organ nadzoru budowlanego musi więc stwierdzić, czy budowa obiektu budowlanego winna zostać poprzedzona decyzją o pozwoleniu na budowę, czy zgłoszeniem. Taka ocena wymaga zaś przede wszystkim stwierdzenia, czy dany obiekt jest w ogóle obiektem budowlanym, czy też nie spełnia przesłanek wynikających z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 Pr.bud., zgodnie z którym przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W pierwszej kolejności należało zatem ocenić prawidłowość zakwalifikowania przez WINB opisanych obiektów jako budynki (przeznaczone na cele rekreacji indywidualnej) określone w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zauważyć należy, że o ile sporne obiekty są wprawdzie wydzielone przegrodami budowlanymi z przestrzeni, to nie można uznać, że posiadają one fundamenty i są trwale związane z gruntem. Nie spełniają zatem definicji budynku. Powyższe nie oznacza, że ich wykonanie jest wyłączone z zastosowania przepisów Pr.bud. Dodać należy, że do kwalifikacji ww. obiektów jako obiektów budowlanych nie jest konieczne wykazanie przeprowadzenia robót budowlanych w celu ich wzniesienia czy też wykorzystania "klasycznych" wyrobów budowlanych, jak uważają skarżący. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w powołanym w skardze rozporządzeniu unijnym została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania – ze względów bezpieczeństwa – obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. np. wyroki NSA z 3.102022 r. II OSK 3034/19 i z 18.04.2023 r. II OSK 962/20; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, dla uznania wykonanych przez skarżących obiektów za obiekt budowalny i w konsekwencji zastosowania do nich przepisów Pr.bud. wystarczające byłoby ustalenie, że odpowiadają one definicji ustawowej obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 14.11.2023 r. II OSK 358/21). Nadto, z definicji obiektu budowlanego wynika, że nie jest obligatoryjne jego wzniesienie w ramach "procesu budowlanego" czy w wyniku "budowy", zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 Pr.bud. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nieprawidłowa uznały, że sporne obiekty są budynkami i zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, przede wszystkim jednoznacznie wyjaśni kwestię zakwalifikowania przedmiotowych obiektów jako obiektów budowlanych i uzasadni zajęte stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych pełnomocnika skarżących, gdyż bez znaczenia w sprawie jest, jakie okoliczności wpłynęły na decyzję skarżących o wykonaniu przedmiotowych namiotów na ich działce. Zgodnie zaś z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.