II SA/Lu 88/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N. " z siedzibą w Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2026 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ) odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiającej B. W. ustalenia warunków zabudowy, w zabudowie zagrodowej, dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - kurnika o obsadzie 59,6 DJP, budowie dwóch silosów na paszę o ładowności do 30t każdy, budowie dwóch zbiorników na gaz LPG o poj. 4800l każdy, budowie bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o poj. 10m3 i budowie bezodpływowego zbiornika na ścieki technologiczne o poj. 20m3, na działce nr [...], obręb ewidencyjny Z. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji złożyło Stowarzyszenie "N. N." z siedzibą w Z. (dalej jako: skarżące lub Stowarzyszenie). Kolegium w uzasadnieniu podniosło, że Stowarzyszenie w dniu 27 grudnia 2024 r. złożyło wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnośnie trzech różnych decyzji dotyczących warunków zabudowy opisanej powyżej inwestycji w postaci budowy budynku inwestorskiego – kurnika, o obsadzie 59,6 DJP wraz z infrastrukturą. Zdaniem Kolegium w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., w związku z wnioskiem Stowarzyszenia, które brało udział w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. Organ wyjaśnił, że podstawą wzruszenia decyzji dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim prawa materialnego, ale również procesowego, jest stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 1 k.p.a.) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 1 k.p.a. Przed wszczęciem postępowania w sprawie nieważności decyzji organ bada, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne do wszczęcia takiego postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 powołanego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Reguły te dotyczą również postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych. Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła organizacja społeczna (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (taką podstawę prawną wskazała w piśmie datowanym na 26 marca 2025r.) Kolegium zobowiązane było zbadać, czy spełnione zostały przesłanki formalnoprawne do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Zdaniem Kolegium na opisany powyżej wniosek Stowarzyszenia nie mogło być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Kolegium podkreśliło, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy została uchylona w całości decyzją Kolegium z dnia 27 września 2021 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ostateczna decyzja merytoryczna w sprawie została zaś wydana przez Wójta w dniu 12 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że przeszkodą do wszczęcia postępowania jest zatem to, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenia nieważności nie istnieje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona. Kolegium podniosło równocześnie, że wyłącznie w przypadku, gdyby przedmiotowa decyzja wywołała skutek materialnoprawny od momentu jej wydania do uchylenia, mogłaby być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja z dnia 9 kwietnia 2021 r. dotyczyła odmowy ustalenia warunków zabudowy w związku z tym nie wywołała żadnego skutku materialnoprawnego, dlatego też niezasadne byłoby prowadzenie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tego orzeczenia. Kolegium podniosło równocześnie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. nie może być prowadzone z przyczyn podmiotowych. Kolegium stwierdziło, że po pierwsze - podany przez Stowarzyszenie w piśmie z dnia 26 marca 2025r. jego cel statutowy: "niedopuszczenie do powstania na terenie miejscowości Z. W. inwestycji w postaci nieruchomości przeznaczonej do przemysłowej hodowli drobiu" nie ma oparcia w dołączonym regulaminie, a po drugie - wskazana decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego "w zabudowie zagrodowej". Stowarzyszenie podało także, że jego celem zawartym w regulaminie jest "wyrażenie sprzeciwu przeciwko planowanym inwestycjom mogącym zagrozić integralności miejscowości, warunkom mieszkaniowym jej mieszkańców, wartości nieruchomości, jak i warunkom ekologiczno-zdrowotnym i bezpieczeństwu mieszkańców". W ocenie Kolegium wskazany cel nie uzasadnia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podniosło, że Stowarzyszenie nie wykazało również, że za żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. przemawia interes społeczny. Nie wykazało, dlaczego w interesie społecznym leży weryfikacja decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium postanowiło odmówić, na podstawie art. 31§ 2 k.p.a., wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 9 kwietnia 2021 r. zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniosło Stowarzyszenie zaskarżające je w całości. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy zostało ono zainicjowane wnioskiem podmiotu legitymowanego procesowo, co skutkowało bezprawnym pozbawieniem skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku w trybie nadzwyczajnym; b) art. 31 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący występował wyłącznie jako organizacja społeczna domagająca się wszczęcia postępowania z urzędu, podczas gdy w rzeczywistości działał on jako podmiot dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony; c) art. 124 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w sprawie, która powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej; d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w szczególności co do statusu procesowego skarżącego oraz dopuszczalności badania przesłanek nieważności decyzji; e) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie wykładni prowadzącej do iluzoryczności nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji administracyjnych. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącego o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznania w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie kończące postępowanie. Takim postanowieniem niewątpliwie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie chociaż tut. Sąd nie zgadza się z częścią argumentacji Kolegium zawartej w uzasadnieniu postanowienia. Jednakże z uwagi na prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w odniesieniu do wniosku Stowarzyszenia zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 9 kwietnia 2021 r. dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę należało oddalić. Sąd bowiem w pełni podziela pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być prowadzone z uwagi na uchylenie powyższej decyzji w wyniku orzeczenia Kolegium z dnia 27 września 2021 r. znak: [...] Tut. Sąd nie zgadza się z przedstawioną przez Kolegium argumentacją prowadzącą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte ze względów podmiotowych, czyli, że działanie Stowarzyszenia nie było uzasadnione celami statutowymi i nie działało ono w interesie społecznym. Podstawę złożonego wniosku stanowił art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.). Zdaniem Sądu, wbrew ocenie Kolegium, obie przesłanki określone w powołanym powyżej przepisie zostały spełnione. Zgodnie bowiem ze znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej regulaminem Stowarzyszenia jednym z jego podstawowych celów, wyartykułowanym w pkt 6 lit a jest: "wyrażenie sprzeciwu przeciwko planowanym inwestycjom mogącym zagrozić integralności miejscowości, warunkom mieszkaniowym jej mieszkańców, wartości nieruchomości, jak i warunkom ekologiczno-zdrowotnym i bezpieczeństwu mieszkańców". Terenem działania Stowarzyszenia jest powiat łukowski, zaś siedzibą miejscowość Z. W.. Inwestycja objęta wnioskiem z dnia 20 maja 2020 r. B. W. o warunki zabudowy dotyczy zaś budowy budynku inwentarskiego – kurnika dla brojlerów o obsadzie 14900 sztuk, tj.: 59,6 DJP wraz infrastrukturą na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości Z. W.. Jeżeli celem Stowarzyszenia, który jest zgodny z prawem, jest wyrażanie sprzeciwu wobec inwestycji mogących między innym zagrozić warunkom mieszkaniowym, to inwestycję w postaci budynku inwentarskiego – kurnika, należy uznać, za tego rodzaju przedsięwzięcie, które objęte jest zainteresowaniem Stowarzyszenia wyrażonym w jego celach statutowych (regulaminowych). Fakt, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie rodzi automatycznych skutków w postaci możliwość realizacji inwestycji nie świadczy o tym, że nie jest istotnym elementem działań w celu realizacji inwestycji. Planistyczny charakter decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi podstawę do kolejnych działań inwestora w kierunku uzyskania pozwolenia na budowę świadczy o jej znaczeniu w ramach realizacji konkretnej inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że zupełnie niewątpliwym dla Sądu, jest fakt, iż Stowarzyszenie działa w interesie społecznym – mieszkańców miejscowości Z. W., którzy w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy przejawiali sprzeciw wobec inwestycji. Społeczna kontrola tejże inwestycji przejawiająca się we wniosku o stwierdzenie nieważności skierowanym do Kolegium dokonywana jest w interesie społecznym w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla oceny kwestii podmiotowych nie ma znaczenia, że Stowarzyszenie nie złożyło sprzeciwu od decyzji Kolegium z dnia 27 września 2021 r., czy też następnie odwołania od merytorycznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 października 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego kurnika. Wyczerpanie toku instancji w postępowaniu zwykłym nie stanowi bowiem przesłanki wszczęcia postępowania w trybie nieważnościom ani warunku, który objęty jest dyspozycją art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Istotne dla sprawy jest również to, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu zwykłym z wniosku B. W. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego wraz infrastrukturą na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości Z. W.. Wobec braku zmiany regulaminu Stowarzyszenia w okresie pomiędzy zakończeniem postępowania zwykłego i wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także niewystąpienia innych modyfikacji w zakresie celów statutowych i terytorialnym zakresie działania Stowarzyszenia okoliczność brania udziału w postępowaniu zwykłym stanowi kolejny argument potwierdzający ziszczenie się przesłanek podmiotowych. Jednocześnie, co już wskazywano powyżej, Sąd w pełni podziela pogląd organu wyższego stopnia, że postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte ze względów przedmiotowych. Należy bowiem podkreślić, że decyzja Wójta Gminy K. (objęta wnioskiem Stowarzyszenia) z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy została uchylona decyzją Kolegium z dnia 27 września 2021 r. w toku postępowania odwoławczego. Decyzja Wójta nie wywołała przy tym żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż dotyczyła odmowy ustalenia warunków zabudowy, a więc nie przyznawała żadnego uprawnienia ani nie nakładała obowiązku na żaden podmiot. Sprawa administracyjna, w ramach której wydano decyzję z dnia 9 kwietnia 2021 r. została ostatecznie zakończona decyzją Wójta z dnia 12 października 2022 r. nr [...], które to orzeczenie ustalało warunki zabudowy i dopiero ono wywołało skutki materialnoprawne. Na marginesie należy zauważyć, że wskazana powyżej decyzja z dnia 12 października 2022 r. również została objęta wnioskiem Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności, a tut. Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia 19 listopada 2025 r. znak: [...] omawiające wszczęcia postępowania wyrokiem z dnia 12 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Lu 90/26, nakazując wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz merytoryczne rozpatrzenia wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.