II SA/Lu 811/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M., J. M., L. M., B. Z., T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M., T. M., J. M., L. M. i B. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł od współwłaścicieli działki nr [...] (każda ze stron wg. udz.), położonej w obrębie ewidencyjnym Miasta Z. przy ul. [...], z tytułu wzrostu jej wartości na skutek wybudowania drogi, ww. ulicy [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] w ark.56 o pow.0,0465 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym ul. [...] w Z. i zobowiązał jej współwłaścicieli (wg. udz.), do zapłaty ustalonej należności jednorazowo na rzecz Miasta Z., tj. M. M. - [...] zł, T. M. - [...] zł, J. M. - [...] zł, L. M. - [...] zł, B. Z. - [...] zł. Wg. organu I instancji ustalona wartość ww. działki przed wybudowaniem ulicy, a wartością jaką ma ona po jej wybudowaniu wskazuje, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co przedstawia załączony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. B.. W związku z tym, należało ustalić opłatę adiacencką stosownie do przepisów art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opłatę ustalono w wysokości 50% wzrostu wartości określonej w operacie szacunkowym, tj. różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem ww. drogi, a wartością jaką ma po jej wybudowaniu, w myśl uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Powyższą decyzję organ I instancji uzasadnił również tym, iż uznał bezspornie, że stworzono właścicielom poszczególnych działek warunki do korzystania z wybudowanej inwestycji a nastąpiło to z datą wynikającą z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, określoną w przepisach ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisami cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy fakt przekazania drogi - ul. [...] do użytkowania potwierdza postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] znak: [...] [...] zezwalająca na użytkowanie drogi ul. [...] w Z., tj. nie wnoszącej sprzeciwu do użytkowania drogi, a potwierdzające wykonanie obiektu - budowę ww. ulicy. W wyniku odwołania wniesionego przez M. M., T. M., J. M., L. M. i B. Z. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do przepisów art. 144 ust. 1 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniło, że podstawą ustalenia przez organ I instancji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. z dnia 14 lutego 2020 r. Jak stwierdził organ analizując treść operatu szacunkowego rzeczoznawca wykazał, iż nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości z tytułu wybudowania drogi - ul. [...] w Z.. Jak stwierdził organ odwoławczy Prezydent Miasta Z. w wydanej decyzji uzasadnił swoje stanowisko, przedstawiając w treści podstawy prawne i faktyczne jej wydania. Odniósł się także do kwestii budowy ww. ulicy, nie potwierdzając, że była to przebudowa, co przedstawiają dokonane ustalenia m.in. w Wydziale Inwestycji Miejskich i Z. Publicznych, jak również decyzja Prezydenta Miasta Z. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę drogi - ul. [...], czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. potwierdzające przyjęcie ww. inwestycji - budowy drogi do użytkowania. Analizując akta sprawy, wniesione odwołanie oraz wyjaśnienia organu I instancji i załączone dowody, Kolegium potwierdza zasadność wydania zaskarżonej decyzji. Faktem jest, że projekt budowlany zawiera w swoim tytule jako zadanie "Przebudowa ulicy kap. L. w Z.", nie mniej wydana w tym przedmiocie decyzja Prezydenta Miasta Z. m.in. zatwierdzająca ww. projekt i udzielające pozwolenie na budowę, mówi o budowie ul. [...], tak samo potwierdza to postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu inwestycji (budowy ww. drogi) do użytkowania. Tym samym nie znajdują uzasadnienia wniesione zarzuty strony, iż ww. inwestycja to przebudowa drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem kompetentnym do podważenia wiarygodności ww. dokumentów, bowiem do oceny decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę ww. ulicy i zatwierdzającej projekt budowlany jest właściwy Wojewoda L., zaś w zakresie przyjęcia wybudowanej ulicy [...] do użytkowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. jest właściwy Wojewódzki Insp. Nadz. Budowlanego w L.. Skoro ww. rozstrzygnięcia znajdują się w obrocie prawnym, Kolegium nie ma podstaw do negowania ich prawidłowości i ich mocy dowodowej w ww. postępowaniu. Strony nie negowały ich także na etapie zakończonego postępowania w 2018 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestionowana wartość wyszacowanej nieruchomości skarżących m.in. z uwagi na ustawienie w ul. [...] śmietników na odpady dla mieszkańców bloków socjalnych, nie ma w tym wypadku żadnego odniesienia. Kwestia ta winna być rozpatrzona przez organ I instancji w innym postępowaniu, nie dot. zaś sprawy związanej z wyceną i opłatą adiacencką. Ponadto skoro strona uważa, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest nieprawidłowa, winna przedstawić w tym przedmiocie stosowne dokumenty potwierdzające ten fakt lub inny kontroperat rzeczoznawcy majątkowego wskazujący niższą wartość nieruchomości. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw prawnych do oceny ww. inwestycji jako przebudowy w świetle wyroku NSA z dnia 28.12.2017 r., skoro wskazane wyżej rozstrzygnięcia organów wskazują, iż była to budowa ul. [...]. Strony skarżące nie wykazały, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa, nie wnosiły też o ich wzruszenie ani w trybie odwoławczym ani w trybie nadzwyczajnym. Powyższe dokumenty nie potwierdzają zarzutów strony, że droga ul. [...] wykonana została jako jej przebudowa. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez M. M., T. M., J. M., L. M. i B. Z. (dalej także jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, • art. 7, 77, 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia charakteru rozbudowy drogi oraz wartości nieruchomości 2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez kwalifikację faktycznej przebudowy drogi jako budowa drogi i obciążenie z tego tytułu odwołujących opłatą adiacencką, • 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zawyżenie wartości nieruchomości i w ten sposób zawyżenie opłaty adiacenckiej. Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się do nieruchomości, której właścicielem pozostają skarżący. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Podkreślić należy również, że także sami skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy art. 144, 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej jako: "u.g.n."). Kwestionowaną przez skarżących decyzją ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], z tytułu wzrostu jej wartości na skutek wybudowania drogi -ulicy L.. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl natomiast art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Niewątpliwie więc zwiększenie wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem i oddaniem do użytkowania drogi publicznej, jest zdarzeniem uzasadniającym, wymierzenie opłaty adiacenckiej. Skarżący nie zgadzając się z takim stanowiskiem wywodzą, że nie doszło do budowy drogi, lecz jedynie do jej przebudowy. W uzasadnieniu takich twierdzeń skarżący powołują się na to, że sam projekt budowlany został zatytułowany jako "Przebudowa ulicy kpt. L. w Z.", jak też, że sformułowania takiego użyto również w "Planie wydatków majątkowych na 2018 r." stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miasta Z.. W realiach przedmiotowej sprawy ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić, co trafnie stwierdziły już w sprawie organy obu instancji. Po pierwsze dokument w postaci "Planu wydatków majątkowych na 2018 r." (k.4 akt administracyjnych organu I instancji) ma charakter dokumentu budżetowego i nie przesądza w żaden sposób o rzeczywistej istocie i charakterze planowanej inwestycji w obszarze ulicy [...] w Z. Analogicznie ocenić należy także twierdzenia skarżących co do tego, że na stronie tytułowej projektu posłużono się określeniem "Przebudowa ulicy kpt. L. w Z.". Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że nazwa "kpt. L." była poprzednią nazwą ulicy, która w 2017 r. została zmieniona na ulicę L.. Jak zauważają sami skarżący zwrot taki użyty został w tytule projektu, dla oznaczenia zbiorczej nazwy całej inwestycji. Pojedyncze określenie użyte w tytule inwestycji nie przesądza o jej charakterze, który oceniać należy na podstawie całokształtu rozwiązań przewidzianych w projekcie budowalnym. Przedmiotowa inwestycja podlegała reglamentacji prawa budowlanego w związku z czym jej oceny pod kątem zgodności z obowiązującym prawem dokonywał organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z podstawowego w tym względzie dokumentu w postaci pozwolenia na budowę wynika, że decyzją z dnia [...]. nr [...] zatwierdzono projekt budowalny i udzielono pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (decyzja w aktach administracyjnych organu I instancji). Powyższy dokument przesądza o tym, że przedmiotowa inwestycja miała więc charakter budowy ulicy, a nie jej przebudowy, czy rozbudowy. W taki też sposób jako budowa ulicy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz pozostałe dokumenty znajdujące się aktach administracyjnych organu I instancji w postaci protokołu odbioru i przekazania do użytku z dnia 27 września 2018 r., zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: Budowa ulicy [...] oraz postanowienia z dnia [...] r. o nie wnoszeniu sprzeciwu do użytkowania ulicy [...] w Z.. Z dokumentów tych jasno wynika, że przedmiotem inwestycji była budowa ulicy [...] jako utwardzonego ciągu pieszo-jezdnego wraz z obustronnymi opaskami, zjazdami na posesje i siecią teleinformatyczną. Warto także zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji jasno wynika, że przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji tego rodzaju obiekt budowlany jak ulica wyposażona w utwardzoną jezdnię i ciągi dla pieszych w ogóle nie istniał. Z dokumentacji tej wynika w szczególności, że ulica miała poprzednio nieregularny szlak drogowy, nie posiadała utwardzonej jezdni oraz utwardzonego ciągu dla pieszych. W wyniku inwestycji powstał całkowicie nowy obiekt budowalny w postaci utwardzonej jezdni oraz obustronnych utwardzonych opasek dla pieszych, zjazdów na posesje oraz sieci teleinformatycznej. Powyższe dodatkowo potwierdza to, że przedmiotowa inwestycja miała charakter budowy ulicy, a nie jedynie jej przebudowy. W tym kontekście należy także zauważy, że dokumenty w postaci zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: Budowa ulicy [...] oraz postanowienia z dnia [...] r. o nie wnoszeniu sprzeciwu do użytkowania ulicy [...] w Z. potwierdzają, że spełniono również warunki do korzystania z wybudowanej drogi, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie organy dopełniły także wynikającego z art. 146 ust. 1a u.g.n. wymogu ustalenie opłaty adiacenckiej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W sprawie podstawą ustalenia, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. z dnia 14 lutego 2020 r., który prawidłowo do wyceny wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez powołanego do tego rzeczoznawcę majątkowego Operat szacunkowy jest jasny, nie zawiera sprzeczności, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący odnosi się do przedstawionych rzeczoznawcy zagadnień. Brak jest w jego treści nieścisłości, czy niezrozumiałych fragmentów. Rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił tok rozumowania i metody badawcze, które doprowadziły go do wniosków zawartych w operacie. Brak jest więc podstaw do podważania rzetelności, czy też prawdziwości, przedmiotowego operatu szacunkowego, co trafnie stwierdziły także organy obu instancji. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje podnoszony przez skarżących w odwołaniu fakt ustawiania pojemników na odpady dla mieszkańców bloku socjalnego przy ul. [...]. Po pierwsze nie jest rzeczą oczywistą, że fakt ustawiania pojemników na odpady na ulicy innej niż ulica [...] przekłada się w sposób zauważalny na wartość nieruchomości położonej w głębi (na końcu) ulicy [...], a przynajmniej okoliczności takiej w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie wykazano. Po drugie i co bardziej istotne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie chodzi tyle o ustalenia wartości nieruchomości, co o stwierdzenie różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu (art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n.). Fakt opisywanego przez skarżących sytuowania pojemników na odpady oddziaływał ewentualnie w taki sam sposób tak na wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi, jak i po jej wybudowania. Już więc z uwagi na powyższe okoliczność taka nie mogła wpłynąć na różnicę między tymi wartościami, albowiem w jednakowy sposób oddziaływała ona na obie te wartości. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.