II SA/Lu 783/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 października 2025 r., znak: IF-V.7840.1.37.2025.DB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z 16 października 2025 r. Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania G. G. (dalej jako: skarżący lub inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego (dalej jako: Starosta) z 18 sierpnia 2025 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 30 kwietnia 2025 r. Starosta decyzją z 18 sierpnia 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku handlowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (dom pogrzebowy) z częścią mieszkalną na działce nr ewid.[...] położonej w O. L. przy ul. [...] nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że po wszczęciu postępowania, podjęto czynności wyjaśniające w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym celu 20 maja 2025 r. organ zwrócił się do Gminy O. L. o potwierdzenie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi uchwały Rady Miejskiej w O. L. z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. L. (dalej jako "uchwała" lub "m.p.z.p."). Wątpliwości budziła kwestia obowiązku lokalizacji miejsc postojowych w granicach działki (§ 27 ust. 2 pkt 2 lit. g uchwały) w relacji do dokumentacji, w tym pisma Gminy z 14 kwietnia 2025 r. W odpowiedzi z 6 czerwca 2025 r. Gmina poinformowała, że nie dysponuje projektem budowlanym i nie posiada uprawnień do dokonywania ocen w powyższym zakresie. Pismem z 18 czerwca 2025 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Pomimo, że pismem z 30 lipca 2025 r. inwestor przedłożył poprawki w dokumentacji projektowej, w ocenie Starosty pojawiły się wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego (manewr cofania przy skrzyżowaniu). W odpowiedzi na pismo Starosty, Komenda Powiatowa Policji, w opinii z 5 sierpnia 2025 r. wskazała na ustawowe zakazy zatrzymywania pojazdów w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowań i przejść dla pieszych. Po zgromadzeniu materiału dowodowego i umożliwieniu stronom zapoznania się z aktami, organ I instancji wskazał, że inwestor jest zobowiązany do zapewnienia na terenie własnej działki odpowiedniej liczby miejsc postojowych. W przypadku projektowanego budynku (jedno mieszkanie oraz 119,25 m˛ powierzchni usługowej) wymagane jest urządzenie 5 stanowisk postojowych wraz z placem manewrowym. Organ wyjaśnił, że pomimo, iż poprawiona dokumentacja przewiduje 5 miejsc zlokalizowanych w granicach działki, ich układ uniemożliwia wykonanie niezbędnych manewrów bezpośrednio na nieruchomości inwestora. Projekt wymusza korzystanie z drogi publicznej jako powierzchni manewrowej (w tym do zawracania i wyjazdu), co organ I instancji uznał za sprzeczne z obowiązkiem zapewnienia bezpiecznego i funkcjonalnego zagospodarowania terenu. W ocenie organu, stanowiska postojowe muszą być zaprojektowane w sposób autonomiczny – tak, aby parkowanie oraz wyjazd z posesji odbywały się bez naruszania bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszych na drodze publicznej. W ocenie Starosty konieczność manewrowania na drodze publicznej bezpośrednio zagraża bezpieczeństwu ruchu. Tym samym realizacja inwestycji w przedłożonym wariancie narusza obowiązujące przepisy oraz standardy bezpieczeństwa, co legło u podstaw decyzji odmownej. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu specyfiki planowanej działalności usługowej, co naruszyło słuszny interes strony, a także art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i nieuzasadnione przyjęcie, że lokalizacja miejsc postojowych jest sprzeczna z przepisami, mimo braku jednoznacznego zakazu ze strony Wydziału Ruchu Drogowego. W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., wskazując na brak precyzyjnego przywołania norm prawnych i standardów, które w ocenie organu narusza projekt. Według inwestora organ niezasadnie zakwestionował dopuszczalność manewrowania w obrębie drogi publicznej, mimo że przepisy Prawa o ruchu drogowym tego nie zabraniają. W zakresie prawa materialnego skarżący zarzucił błędną wykładnię § 27 ust. 2 pkt 2 lit. g uchwały o MPZP oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego przepisy te obligują jedynie do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych (co zostało spełnione poprzez zaprojektowanie 5 stanowisk), natomiast nie formułują wprost obowiązku urządzenia na terenie inwestycji placu manewrowego ani nie określają jego parametrów. W konsekwencji inwestor zarzucił naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, argumentując, że decyzja odmowna została wydana mimo usunięcia przez niego nieprawidłowości wskazanych w wezwaniu. Skarżący skonkludował, że nakładanie na niego dodatkowych obowiązków bez wyraźnej podstawy prawnej stanowi przekroczenie uprawnień organu i nieuzasadnione ograniczenie prawa do zabudowy. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 16 października 2025 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z 27 stycznia 2004 r.), nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Wojewoda wyjaśnił, że pomimo, dołączenia przez inwestora do projektu pisma Burmistrza z 14 kwietnia 2025 r., potwierdzającego zgodność adaptacji obiektu na dom pogrzebowy z częścią mieszkalną z ustaleniami planu, to treść tego zaświadczenia nie jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który jest ustawowo zobowiązany do samodzielnej i kompleksowej oceny zgodności projektu z przepisami prawa miejscowego. Zapisy planu miejscowego dla terenu MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) dopuszczają lokalizację usług pod warunkiem ich zintegrowania z budynkiem mieszkalnym oraz wykluczają realizację usług uciążliwych. Organ podkreślił, że obowiązujący plan nie zawiera definicji pojęć usługi oraz usługi uciążliwe, co wymaga ich interpretacji w kontekście całokształtu przepisów. Analiza projektu budowlanego wykazała, że część usługowa ma pełnić funkcję domu pogrzebowego z biurem, salą pożegnań i magazynem, co wiąże się z przechowywaniem zwłok i organizacją ceremonii. W ocenie Wojewody takiej działalności nie można uznać za uzupełniającą funkcję mieszkaniową jednorodzinną, co przesądza o jej niezgodności z podstawowym przeznaczeniem terenu w m.p.z.p. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił argumentacji Starosty dotyczącej naruszenia przepisów w zakresie miejsc postojowych. Inwestor zaprojektował wymagane 5 stanowisk, a ich lokalizacja względem działki drogowej spełnia wymogi § 19 ust. 7 warunków technicznych. Ponadto przepisy Prawa o ruchu drogowym nie zakazują manewrowania na drodze publicznej, zatem kwestia ta – w przeciwieństwie do niedopuszczalnej funkcji obiektu w ocenie Wojewody – nie mogła stanowić podstawy odmowy. Z uwagi na nieusuwalną sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, organ odwoławczy odstąpił od uzupełniania materiału dowodowego oraz od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. L., a tym samym nie spełnieniu przez inwestycję wymogu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane Wojewoda odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 11 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z uwagi na przewidziany w treści m.p.z.p. zakaz zlokalizowania na działce o numerze ewidencyjnym [...] usług o charakterze uciążliwym — a takim wg organu II instancji jest planowany przez skarżącego dom pogrzebowy w sytuacji, gdy organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił na czym ta uciążliwość miałaby polegać i kogo dotykać, zamiennie stosował pojęcia usług uciążliwych i uzupełniających do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej - które to pojęcia nie są synonimami i nie mogą być stosowane zamiennie oraz w żaden sposób nie wskazał czym się kierował uznając, wbrew zaświadczeniu przedłożonym przez skarżącego, że prowadzenie domu pogrzebowego to usługi uciążliwe; b) art. 76 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na pominięciu treści pisma Burmistrza z 14 kwietnia 2025 r., z którego wprost wynika, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek usługowy (dom pogrzebowy) z częścią mieszkalną jest zgodna z m.p.z.p. i bezpodstawne przyjęcie, wbrew treści w/w pisma oraz bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przeciwko treści tego pisma, że planowana przez skarżącego inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p.; c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności treści pisma Burmistrza z 14 kwietnia 2025 r., co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce o nr ewidencyjnym nr [...] jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p. w sytuacji, gdy z treści w/w pisma wynika wprost, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek usługowy (dom pogrzebowy) z częścią mieszkalną jest zgodna z m.p.z.p., zaś w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu przeciwnego do osnowy w/w pisma Burmistrza; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) § 27 ust. 2 pkt 2 lit. d) Uchwały nr [...] uchwały poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia "usług uciążliwych" skutkujących błędnym uznaniem przez organ, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na działce o nr ewid. nr [...] jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p. w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z postanowienia m.p.z.p., zaś organ II instancji zaniechał wskazania okoliczności przesądzających o uznaniu za uciążliwe usług świadczonych w domu pogrzebowym, jednocześnie wskazując, że usługi pogrzebowe nie pełnią funkcji uzupełniającej do funkcji mieszkaniowej — co jest okolicznością niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzeczność ta ma charakter nieusuwalny w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek usługowy (dom pogrzebowy) z częścią mieszkalną jest zgodna z m.p.z.p. i brak jest obiektywnych podstaw do wydania w stosunku do skarżącego decyzji odmownej w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego; c) art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że nawet w przypadku przedłożenia zaświadczenia lub kopii zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie jest w żaden sposób związany treścią takiego zaświadczenia w sytuacji, gdy organ załatwiający sprawę jest co do zasady związany treścią takiego zaświadczenia do momentu obalenia domniemania wynikającego z treści tego zaświadczenia (mającego charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k. p. a.); 3) dokonanie błędnej wykładni pojęcia usług uciążliwych przejawiającej się tym, że w ocenie organu usługami uciążliwymi są takie, które nie realizują codziennych potrzeb mieszkańców i nie są one uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkaniowej w sytuacji, gdy w rzeczywistości usługi uciążliwe winny być określane/ustalane na podstawie zupełnie innych kryteriów, takich jak: oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie poprzez hałas, zapach, światła, drgania, wibracje, spływ wody itp., zaś w niniejszej sprawie organ zaniechał poczynienia takich ustaleń i przyjął, że planowana przez skarżącego działalność usługowa będzie charakteryzowała się uciążliwością z uwagi na rzekomy brak możliwości jej pogodzenia z podstawową funkcją terenu mieszkaniowego — co winno być bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z dnia 27 stycznia 2004 r. mowa jest o kwestii uciążliwości usług, a nie relacji pomiędzy funkcją tych usług w odniesieniu do podstawowej funkcji danego terenu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2026 r., poz. 524; dalej jako: Pr. bud.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tego planu. W kontekście powyższego wskazać należy, że oś sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na szczególny charakter projektowanej inwestycji, podnieść należy, że decydujące znaczenie w zakresie lokalizacji domu przedpogrzebowego mają przepisy miejscowego planu zagospodarowania, jeżeli dla danego terenu taki plan został uchwalony (por. wyroki NSA: z 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z 16 marca 2009, sygn. akt II OSK 160/08, z 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09). W okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że do działki nr ewid.[...] w O. L. przy ul. [...] nr [...] znajduje zastosowanie § 27 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z 27 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. L.. Działka inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN tego planu, przeznaczonym zgodnie z funkcją podstawową pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, według § 27 ust. 2 pkt e) dopuszcza się na tym terenie lokalizację usług w formie zintegrowanej z budynkiem mieszkalnym i jednocześnie w świetle § 27 ust. 2 pkt d wyklucza się lokalizację usług uciążliwych oraz działalności gospodarczej wymagającej obsługi transportem o ciężarze całkowitym powyżej 3,5 t. Wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że wymogi określone w § 27 ust. 2 pkt e) (funkcja uzupełniająca) oraz § 27 ust. 2 pkt d) (brak uciążliwości) stanowią łącznie warunki dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego na terenie objętym inwestycją. Dopiero łączne spełnienie obu warunków stanowi o dopuszczalności danej inwestycji na tym terenie. Relacja między funkcją uzupełniającą a wymogiem braku uciążliwości nie ma charakteru przypadkowego, lecz stanowi spójny i celowy mechanizm ochrony ładu przestrzennego na tym terenie. W świetle powyższego w pełni zasadne jest stanowisko Wojewody, odmawiające uznania tego rodzaju działalności za dopuszczalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, które nie kolidowałoby z przeznaczeniem podstawowym terenu. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług już z samej istoty tych funkcji terenu, aby mogło kształtować przestrzeń tworzącą harmonijną całość uwzględniającą w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, nie może powodować wzajemnych kolizji. Jeżeli w ustaleniach planu nie zawarto odmiennych postanowień, dopuszczenie możliwości realizacji na terenie o funkcji podstawowej - mieszkaniowej, funkcji uzupełniającej - usług, przesądza o charakterze tych usług. Mogą to być jedynie usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję mieszkaniową, tj. usługi, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców danego terenu. Mają one z założenia poprawić i ułatwić mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak np. sklep spożywczy, zakład fryzjerski, punkt usług zdrowotnych (lekarz), czy biblioteka. Pojęcie usług uzupełniających zabudowę mieszkaniową należy bowiem rozumieć funkcjonalnie - jako towarzyszących funkcji mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK [...]). Przez przeznaczenie uzupełniające terenu należy przy tym rozumieć inne niż podstawowe, które stanowi dopełnienie przeznaczenia podstawowego. Realizacja inwestycji usługowej na terenie przeznaczonym pod funkcję uzupełniającą – usługową nie może prowadzić do wniosku, że mogą to być jakiekolwiek funkcje usługowe, nawet takie, których nie da się pogodzić z funkcją podstawową (mieszkaniową). Taka wykładnia ustaleń planu prowadziłaby wprost do możliwości obchodzenia wprowadzonych w nim zakazów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną (por. wyr. NSA z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2007/12). Nie stanowiąc usług realizujących codzienne potrzeby mieszkańców, nie wiążą się one z uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, pozostając w stosunku do niej usługami wyodrębnionego rodzaju. Mogą być one zasadniczo realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3277/14 stwierdzając, że działalność zakładu pogrzebowego rozszerzona o pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowywania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie jest działalnością wykraczającą poza usługi odpowiadające jednostce, która na planie jako funkcję podstawową określa mieszkalnictwo w formie zabudowy śródmiejskiej z usługami, przez które należy rozumieć usługi na potrzeby mieszkańców mające charakter uzupełniający. Również w wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 568/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zakład pogrzebowy nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją funkcją usługową. Powyższe poglądy NSA należy podzielić w całości. Już zatem samo ustalenie, że budowa domu pogrzebowego na spornym terenie nie stanowi realizacji funkcji usługowej o charakterze uzupełniającym względem funkcji mieszkaniowej, przesądza o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. W konsekwencji, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., uniemożliwia to inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezależnie jednak od braku charakteru uzupełniającego, planowana inwestycja koliduje także z zakazem lokalizacji usług uciążliwych, o którym mowa w pkt § 27 ust. 2 pkt d planu. Kluczowym zagadnieniem merytorycznym staje się w tym miejscu właściwa interpretacja pojęcia "usług uciążliwych", co wobec braku ich legalnej definicji w treści uchwały, wymaga odwołania się do ugruntowanych reguł wykładni. Należy bowiem podkreślić, że skarżący błędnie wywodzi, że uciążliwość winna być utożsamiana wyłącznie z przekroczeniem normatywnych standardów emisyjnych (hałas, zapach, światła, drgania, wibracje, spływ wody). Obejmuje ona również – a w realiach niniejszej sprawy przede wszystkim – uciążliwości o charakterze funkcjonalno-przestrzennym oraz niematerialnym, które w sposób obiektywny naruszają standard ochrony przewidziany dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W doktrynie prawa administracyjnego i ugruntowanym orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2007/12) przyjmuje się szeroką, celowościową wykładnię uciążliwości. Na terenach o podstawowej funkcji mieszkaniowej (MN), usługa dopuszczalna musi wykazywać cechę komplementarności – winna ona służyć zaspokajaniu bieżących potrzeb bytowych lokalnej społeczności. Projekt budowlany zaś zakłada budowę domu pogrzebowego, w skład, którego wchodzą: poczekalnia, pomieszczenie biurowe, sala pożegnań, pomieszczenie higieniczno-sanitarne i socjalne niezbędne do właściwego funkcjonowania lokalu, a także magazyn, co stanowi usługę o charakterze wyizolowanym i autonomicznym. Dom pogrzebowy, ze swej natury wiąże się ze specyficznym rodzajem aktywności, w tym wzmożonym ruchem pojazdów specjalistycznych oraz okresowymi zgromadzeniami osób, co niewątpliwie pozostaje w oczywistej sprzeczności z funkcją mieszkaniową tego terenu. Zastosowana w uchwale kategoria zakazu lokalizacji usług uciążliwych (§ 27 ust. 2 pkt d) stanowi zatem niezbędne narzędzie ochrony ładu przestrzennego, mające na celu zapobieganie wprowadzaniu funkcji, które – pomimo, że potrzebne społecznie – powinny być lokalizowane w strefach o innym profilu urbanistycznym, niekolidującym z chronioną funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego. Skoro zatem plan miejscowy uzależnia dopuszczalność usług od braku ich uciążliwości, to podniesienie przez Wojewodę kolizyjności profilu planowanej działalności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną również stanowi samodzielną i w pełni wystarczającą podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Z tych przyczyn bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzające do wykazania stanowiska przeciwnego tj., że przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień planu. Skoro planowana usługa nie spełnia wymogów m.p.z.p. — nie wykazując charakteru uzupełniającego przy jednoczesnym generowaniu realnej uciążliwości dla zabudowy jednorodzinnej — to brak jest podstaw prawnych do zatwierdzenia projektu budowlanego. W konsekwencji za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Organ II instancji wykazał kolizyjność domu pogrzebowego z funkcją mieszkaniową, co stanowi wystarczające uzasadnienie uznania tej działalności za uciążliwą w konkretnym obszarze przestrzennym. Fakt, że organ dokonał oceny odmiennej od oczekiwań skarżącego i nie nadał decydującego znaczenia przedłożonemu zaświadczeniu, nie oznacza braku wyjaśnienia przesłanek decyzji. Przeciwnie — wskazuje na prawidłową realizację zasady przekonywania poprzez pryzmat ochrony ładu przestrzennego. Pomimo, że skarżący przedłożył zaświadczenie Burmistrza z 14 kwietnia 2025 r. o zgodności zamierzenia z planem, podnieść należy, że dokument ten – wydany w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. – nie posiada mocy wiążącej dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., lecz podlega swobodnej ocenie dowodów i nie może sanować merytorycznej sprzeczności projektu z prawem miejscowym. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę posiada ustawową autonomię i obowiązek samodzielnej, kompleksowej interpretacji zapisów m.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy – mimo podtrzymania decyzji odmownej – skorygował argumentację dotyczącą miejsc postojowych. Wojewoda zasadnie uznał, że zaprojektowanie 5 stanowisk czyni zadość wymogom ilościowym planu, a kwestia manewrowania pojazdami na drodze publicznej nie znajduje jednoznacznego zakazu w przepisach Prawa o ruchu drogowym ani w § 19 ust. 7 warunków technicznych. Niemniej jednak, uchybienia te nie mogły doprowadzić do uchylenia decyzji Starosty, gdyż zasadnicza sprzeczność funkcjonalna inwestycji z m.p.z.p. ma charakter nieusuwalny. Stwierdzona sprzeczność zamierzenia z przeznaczeniem terenu w m.p.z.p. ma charakter merytoryczny i nieusuwalny. W konsekwencji, wzywanie inwestora do usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud, byłoby działaniem pozornym i sprzecznym z zasadą ekonomiki procesowej oraz szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W sytuacji bowiem, gdy zachodzi zasadnicza sprzeczność planowych robót z planem miejscowym, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 Pr. bud. Organy nie mogą wzywać inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18 i cyt. tam orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a jej utrzymanie w mocy znajduje pełne uzasadnienie w zasadzie ochrony ładu przestrzennego. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.