II OSK 2522/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 588/25 w sprawie ze skarg Ł.P. i J.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 588/25, oddalił skargi Ł. P. i J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań Ł. P. i J. P. od decyzji Starosty Kolbuszowskiego, który działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Z 2024 r. poz. 311; dalej: specustawą) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], decyzją Nr [...]z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Budowa drogi gminnej publicznej, ul. [...] w [...] i [...] [...] od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi", w jednostce ewidencyjnej [...], powiat kolbuszowski, na wymienionych w sentencji decyzji działkach położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, w tym między innymi: - w pkt I, uchylił załącznik Nr 1 do decyzji i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu, będącego załącznikiem Nr 1 do wydanej decyzji; - w pkt II, uchylił załącznik Nr 3 i Nr 4 do decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego załącznika, stanowiącego projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, będącego załącznikiem Nr 3.1 i Nr 3.2 do wydanej decyzji. Skargami Ł. P. i J. P. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP; art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. w związku z art. 11 c i art. 11 g ust. 3 specustawy; art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Oddalając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, z poszanowaniem zasad wynikających ze specustawy drogowej i k.p.a. oraz że organ przy jej wydaniu nie naruszył ani przepisów procesowych, ani materialnoprawnych w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracyjny II instancji może dokonać częściowej reformacji decyzji, jeżeli uzna, że część tej decyzji jest niezgodna z prawem, a jednocześnie istnieje możliwość rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i w granicach wniosku strony. Wojewoda nie był związany zarzutami podniesionymi w odwołaniach. Prawidłowo ustalił, że inwestor spełnił wszystkie nałożone omawianą ustawą wymogi. Jak wynika z analizy akt sprawy zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej zarządca drogi uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo organów. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach organu I instancji zalega: opinia Zarządu Województwa Podkarpackiego — Uchwała nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r.; wystąpienie o wydanie opinii do Zarządu Powiatu Kolbuszowskiego - pismo z dnia 14 lipca 2022 r. (adresat wystąpienia nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, co zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Powyższe zostało potwierdzone przez pełnomocnika inwestora stosownym oświadczeniem); opinia Burmistrza [...] - pismo znak: [...] z dnia 15 lipca 2022 r. Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. We wniosku określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, a także dokonano analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Określono również nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy [...] i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do wniosku dołączono również pozytywną opinię Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pismo z dnia 20 lipca 2022 r., znak: [...], pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pismo z dnia 29 lipca 2022 r., znak: [...] oraz pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie z dnia 26 lipca 2022 r., znak: [...], informujące, iż na trasie projektowanej inwestycji brak jest gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. Ponadto do wniosku dołączono wymaganą odrębnymi przepisami decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2023 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka istniejącego rowu. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy wykazała, iż przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany, jest zgodny z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679, ze zm.). Projekt sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera odpowiednie oświadczenie projektanta o zgodności z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej (zob. adnotacja na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" o tym, że dokumentacja była przedmiotem narady koordynacyjnej z dnia 16 marca 2023 r., znak: [...]). Wojewoda prawidłowo poddał kontroli prowadzone przez Starostę Kolbuszowskiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że nie naruszono w tym zakresie przepisów prawa. Słusznie przyjął, iż przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane wymogi proceduralne, ustalone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. Starosta Kolbuszowski, zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 14 lutego 2024 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku o wydanie tej decyzji, wysyłając zawiadomienia na adres widniejący w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. Starostwa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. urzędu oraz w prasie lokalnej - [...]. W powyższym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków, a także wskazał nieruchomości lub ich części, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu również kontrola wydanej przez Starostę Kolbuszowskiego decyzji Nr [...]z dnia 8 kwietnia 2024r., znak: [...], prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona wad powodujących jej uchylenie w całości w trybie odwoławczym przez organ odwoławczy. Wojewoda słusznie stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, a także działki w stosunku do których wprowadzono tymczasowe ograniczenia w korzystaniu (teren niezbędny dla obiektów budowlanych). Decyzja zawiera ponadto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii (pkt 7 decyzji) oraz określa Ii nie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik Nr 1 do decyzji) i linie podziału nieruchomości (załącznik Nr 2 do decyzji), który to podział przedmiotowa decyzja zatwierdza w pkt 2, na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę Kolbuszowskiego pod numerem ewidencyjnym: [...] w dniu 08.12.2023 r. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (pkt 1 decyzji) i określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] (pkt 3 decyzji). Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 8 decyzji), określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9 decyzji), a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (pkt 10 ppkt 2 decyli), jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt 10 ppkt 5 decyzji). Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, działając na podstawie art 11a ust. 1 oraz art. 11f ust 1 specustawy drogowej Starosta Kolbuszowski wydał w dniu 8 kwietnia 2024 r. zaskarżoną decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. O wydaniu przedmiotowej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 11f ust 3 specustawy drogowej, strony postępowania organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwu Powiatowego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. Starostwa, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], w urzędowym publikatorze (BIP) ww. urzędu oraz w prasie lokalnej - [...]. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy organ podał informację o miejscu i terminie, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Ponadto decyzja została wysłana do wnioskodawcy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wskazanych w katastrze nieruchomości, wysłane zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r, znak: [...], również za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Prawidłowo zdaniem Sądu ustalono więc, że zarządca drogi spełnił wszystkie wymagania w zakresie kompletności i zawartości wniosku o ZRID ustalone cytowanymi wyżej przepisami art. 11d ust. 1 specustawy, a organ po dopełnieniu wskazanych powyżej wymogów wydał decyzję zgodną z regulacjami art. 11f ust. 1 ww. ustawy. Dalej Sąd podniósł, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził jednak słusznie, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Oceniając zebrane w sprawie dokumenty, w tym dokumentację projektową Wojewoda prawidłowo doszedł do przekonania, iż wymagają one uzupełnienia i przedłożenia dodatkowych wyjaśnień ze strony inwestora. Wobec powyższego pismem z dnia 5 września 2024 r. wezwał on Burmistrza [...] do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty i wyjaśnienia wskazane w tym piśmie. Pełnomocnik Burmistrza [...] dokonał uzupełnień i złożył wyjaśnienia w dniu 30 października 2024 r. W wyniku tych działań dokonano korekty wniosku oraz dokumentacji projektowej, której weryfikacja wykazała, iż odpowiada ona prawu. Z uwagi na konieczność dokonania minimalnej korekty mapy z proponowanym przebiegiem drogi poprzez m.in. uzupełnienie mapy o oznaczenie kilometrażu początku i końca projektowanych robót budowlanych stosownie do wniosku, prawidłowe określenie w legendzie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii określających granice terenu niezbędnego, mapa ta wymaga ponownego zatwierdzenia i stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji. Uzupełnienia wymagały ponadto błędy dotyczące części opisowej i rysunkowej PZT oraz PAB. Z uwagi na formę dokonanej przez projektanta korekty dokumentacji projektowej tut. Organ postanowił uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i zatwierdzić PZT oraz PAB na nowo (wobec czego PZT i PAB stanowią załącznik Nr 3.1 i Nr 3.2 do niniejszej decyzji). Z uwagi na fakt, iż w sentencji zaskarżonej decyzji ZRID w sposób nieprawidłowy określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] uchylono w tym zakresie znajdujące się na stronie 2 pkt 3 zapis i w tym zakresie orzeczono poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu. Ponadto inwestor przedłożył skorygowany wniosek o wydanie decyzji ZRID dotyczący nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, w zakresie celu ograniczenia w korzystaniu. Tym samym Wojewoda uchylił również w sentencji zaskarżonej decyzji zapisy dotyczące działek oraz celu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i orzekł w miejsce uchylenia, o nowej treści zapisów. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć prawidłowo uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., gdyż stanowią w istocie skorygowanie dostrzeżonych nieprawidłowości, bez zmiany przyjętych rozwiązań projektowych, a w szczególności bez zmiany przebiegu inwestycji. Z uwagi na dokonywane uzupełnienia materiału dowodowego, Wojewoda pismem z dnia 18 listopada 2024 r" znale [...] poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie składania ewentualnych wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody. Podkreślił, że reformatoryjna decyzja Wojewody nie zmieniła co do zasady istoty rozstrzygnięcia organu I instancji, miała charakter porządkujący, uzupełniający, korygujący zauważone błędy, ale jej charakter żadną miarą nie doprowadził do orzeczenia na niekorzyść odwołujących się. Zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11c i 11g ust. 3 specustawy jest więc zdaniem Sądu niezasadny. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarg organ dogłębnie, z poszanowaniem zasady proporcjonalności przeprowadził kontrolowane postępowanie. Co do miejsca realizacji inwestycji, inwestor złożył w toku postępowania przekonujące wyjaśnienia w odpowiedzi na zarzuty skarżących. Wyjaśnienia te – zaakceptowane przez organy - mają pokrycie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostały zaprzeczone przez skarżących. Samo poczucie krzywdy czy niesprawiedliwości nie może być podstawą do wzruszenia prawidłowej, mającej oparcie w przepisach obowiązującego prawa decyzji. Dalej Sąd stwierdził, że Wojewoda oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Wskazał, że owszem zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości działek skarżących poprzez ich wywłaszczenie pod planowaną drogę ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Fakt, że zdaniem skarżących możliwe było poprowadzenie drogi z mniejszym uszczerbkiem dla ich własności nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji ZRID kontroli sądowej. Sad uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżących do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu. Powołane w skardze normy konstytucyjne odnośnie ochrony prawa własności nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Powołano się przy tym na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13. Dalej podkreślono, że nieuwzględnienie proponowanego przez skarżących, alternatywnego przebiegu inwestycji odpowiada prawu bowiem organy ani Sąd w toku postępowania o wydanie decyzji ZRID nie są uprawnione oceniać racjonalności przedstawionego przez inwestora przebiegu drogi a tym bardziej go modyfikować. Żaden przepis specustawy nie dał im takiej kompetencji. W świetle brzmienia art. 11a i art. 11e specustawy zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy ww. ustawy nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Przedmiotowy wniosek i decyzja wydana na jego podstawie spełniały te kryteria. Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z uwagi na ukształtowanie zabudowy, budowa drogi na tym terenie jest niewątpliwie celowa, potrzeba ta nie była przez nikogo kwestionowana. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi jako niezasadne. Skargą kasacyjną J. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie: - art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej nie są z urzędu zobowiązane do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, a ocena wniosku inwestora nie może uwzględniać przestanek racjonalności, słuszności i celowości, podczas gdy z treści w/w przepisu wynika, iż warunkiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest dokonanie przez organ administracji wcześniejszej analizy, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności osób trzecich; - art. 21 ust. 1 i ust. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej Konstytucja RP) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo własności, którego ochrona zagwarantowana jest w Konstytucji RP, może doznawać ograniczeń wynikających z aktów niższej rangi - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), podczas gdy interpretacja i stosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych, gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); 2. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. w zw. z art. 11c i 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) poprzez brak uwzględnienia skargi administracyjnej i nie uchylenie decyzji organu drugiej instancji z powodu przyjęcia, że ten organ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz uznaniem, że organ drugiej instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i dopiero na etapie postępowania odwoławczego: - zmieniono w drodze uchylenia załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, stanowiącą go mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie oraz orzeczono o nowej treści tej mapy, - zmieniono w drodze uchylenia załączników nr 3 i 4 do decyzji organu pierwszej instancji, stanowiących je projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny oraz ustalono w te miejsca załączniki o nowej treści, zatwierdzono w pkt IV decyzji organu drugiej instancji nowy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny oraz w pkt VIII orzeczono na nowo odnośnie ograniczenia korzystania z nieruchomości, - uchylono dotychczasowy zapis i orzeczono na nowo w pkt III, V decyzji organu drugiej instancji nowe linie rozgraniczające teren inwestycji, - uchylono dotychczasowy zapis i orzeczono w pkt VI decyzji organu drugiej instancji na nowo w zakresie działek, które stają się własnością Gminy [...], - uchylono dotychczasowy zapis i orzeczono w pkt VII decyzji organu drugiej instancji na nowo w zakresie przebudowy innej drogi publicznej ze wskazaniem ich lokalizacji, - uchylono dotychczasowe zapisy i orzeczono na nowo w pkt IX-XI decyzji organu drugiej instancji, oraz w sytuacji, gdy zakres zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia wpływu jaki realizacja inwestycji będzie miała na interesy skarżącej, w szczególności ingerencji w prawo własności nieruchomości, wymagał znacznie szerszego zakresu wyjaśnień, niż te poczynione przez organ drugiej instancji, jak również tak istotne zmiany dokonane w decyzji organu drugiej instancji stanowią naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji powyższego "art. 145 § 1 pkt 1 lit." nie został przez Sąd I instancji zastosowany, pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznania na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2025 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Wbrew bowiem podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie w efekcie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionych skarg, gdyż w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające do ich uwzględnienia. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia złożonej kasacji należy zaznaczyć, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej zwanej specustawą, poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej nie są z urzędu zobowiązane do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, a ocena wniosku inwestora nie może uwzględniać przestanek racjonalności, słuszności i celowości. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że owszem zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości działek skarżących poprzez ich wywłaszczenie pod planowaną drogę ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań natomiast nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej kontroli sądowej. Wydana przedmiotowa decyzja dotycząca udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oparta została o specustawę drogową – ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zezwolenie na realizację takiej inwestycji drogowej przybiera postać decyzji, która zawiera elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Z treści danej regulacji wynika, że w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opartym o specustawę unika się konieczności prowadzenia odrębnych a związanych z realizacją takiej inwestycji postępowań. Jednocześnie w świetle przepisów omawianej ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (wniosek zarządca może modyfikować również w trakcie postępowania), co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Raz jeszcze w kontekście zarzutów kasacji podkreślić trzeba, że organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej- patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1975/25. Norma wskazana w skardze kasacyjnej a odnosząca się do art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy dotyczy bezpośrednio wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniając to, czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2113/23. Obowiązek, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2010/22. Zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego, choć w części reformatoryjna, to jednak utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Starosty Kolbuszowskiego, które zawiera w swej treści również wskazane wymagania dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W jej pkt II. ppkt 9 sentencji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zamieszczono uwarunkowania wskazujące na potrzebę realizacji inwestycji zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej, do możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, do urządzeń sieci uzbrojenia jak i zobowiązano właściwego zarządcę drogi w trybie art. 13 ust. 3 specustawy do nabycia części nieruchomości pozostałej po przejęciu pod budowę drogi innej części tejże drogi, gdy pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania. Przedstawione powyższe uwarunkowania pozwalając na stwierdzenie, iż w realiach tej sprawy zarzut kasacji naruszenia art. 11 f ust.1 pkt 4 specustawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo własności, którego ochrona zagwarantowana jest w Konstytucji RP, może doznawać ograniczeń wynikających z aktów niższej rangi - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podczas gdy interpretacja i stosowanie przepisów specustawy nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych, gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nie jest sporne, iż ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy do jednej z wielu ustaw funkcjonujących w polskim systemie prawnym, tzw. specustaw, czyli ustaw stanowiących podstawę do skorzystania z ekstraordynaryjnego trybu dla realizacji inwestycji, w tym przypadku inwestycji drogowych. Szczególność ustawy z 2003 r. - specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16. Specustawie, jako aktowi normatywnemu, można przypisać kilka immanentnych cech. Wprawdzie specustawa jak każda inna ustawa uchwalana jest w trybie przewidzianym dla przyjęcia tego rodzaju aktów prawnych, jednakże przepisy zawarte w specustawie mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów tego samego rodzaju zawartych w akcie prawnym o charakterze generalnym. Dlatego też na podstawie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali przepisy specustawy uchylają, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, przy czym czynią to wyłącznie w takim zakresie, w jakim regulują tę samą kwestię (zob. K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania prawa, RPEiS 1978/2, s. 1–15). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje skutek wywłaszczeniowy i prowadzi do przymusowego pozbawienia strony prawa własności za odszkodowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Tzw. specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego - podobnie w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2468/19. Tym samym prawo własności może podlegać ograniczeniom na skutek zastosowania przepisów specustawy drogowej. Na gruncie specustawy mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą, oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2172/12). Dyspozycja artykułu 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza wywłaszczenie nieruchomości, ale jedynie na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem. Bez wątpienia odjęcie prawa własności nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej czyni zadość konstytucyjnemu wymogowi dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, w tym podkreślono, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżących nastąpiła w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Stanowisko to aprobuje Sąd odwoławczy przyjmując, że w realiach tej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących nie była nadmierna, nieusprawiedliwiona i nastąpiła z zachowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podnoszone zaś w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie nie pozwalają na zmianę powyższego stanowiska. Również na zasługiwał na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. w zw. z art. 11c i 11g ust. 3 specustawy poprzez brak uwzględnienia skargi administracyjnej i nie uchylenie decyzji organu drugiej instancji z powodu przyjęcia, że ten organ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz uznaniem, że organ drugiej instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia na realizację. Jak zaznaczono we wstępnej części tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając obie wniesione skargi. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowego postępowania nie można skutecznie wskazywać na naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Analiza zaskarżonego wyroku, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zaaprobowanie stanowiska WSA w Rzeszowie, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził jednak słusznie, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Oceniając zebrane w sprawie dokumenty, w tym dokumentację projektową Wojewoda prawidłowo doszedł do przekonania, iż wymagają one uzupełnienia i przedłożenia dodatkowych wyjaśnień ze strony inwestora. Wobec powyższego pismem z dnia 5 września 2024 r. wezwał on Burmistrza [...] do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty i wyjaśnienia wskazane w tym piśmie. Pełnomocnik Burmistrza [...] dokonał uzupełnień i złożył wyjaśnienia w dniu 30 października 2024 r. W wyniku tych działań dokonano korekty wniosku oraz dokumentacji projektowej, której weryfikacja wykazała, iż odpowiada ona prawu. Z uwagi na konieczność dokonania minimalnej korekty mapy z proponowanym przebiegiem drogi poprzez m.in. uzupełnienie mapy o oznaczenie kilometrażu początku i końca projektowanych robót budowlanych stosownie do wniosku, prawidłowe określenie w legendzie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii określających granice terenu niezbędnego, mapa ta wymaga ponownego zatwierdzenia i stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji. Uzupełnienia wymagały ponadto błędy dotyczące części opisowej i rysunkowej Projektu Zagospodarowania Terenu oraz Projektu architektoniczno-budowlanego. Z uwagi na formę dokonanej przez projektanta korekty dokumentacji projektowej Wojewoda Podkarpacki zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i zatwierdzić Projekt zagospodarowania terenu oraz Projekt architektoniczno-budowlany na nowo (wobec czego oba te projekty stanowią załącznik Nr 3.1 i Nr 3.2 do przedmiotowej decyzji). Z kolei z uwagi na fakt, iż w sentencji zaskarżonej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w sposób nieprawidłowy określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] uchylono w tym zakresie znajdujące się na stronie 2 pkt 3 zapisy i w tym zakresie orzeczono poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu. Ponadto inwestor przedłożył skorygowany wniosek o wydanie decyzji ZRID dotyczący nieruchomości lub ich części (co jest dopuszczalne), z których korzystanie będzie ograniczone, w zakresie celu ograniczenia w korzystaniu. Tym samym Wojewoda uchylił również w sentencji zaskarżonej decyzji treści dotyczące działek oraz celu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i orzekł w miejsce uchylenia, o nowej treści zapisów. Nie jest kwestionowane, iż decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest decyzją złożoną, zawierającą nie tylko szereg różnorodnych rozstrzygnięć (z zakresu lokalizacji obiektu, pozwolenia na budowę, podziału nieruchomości, wywłaszczenia) ale też decyzją muszącą pogodzić wiele kwestii. Zatem doprecyzowanie na etapie odwoławczym (zresztą na wniosek inwestora) niektórych z nich nie ingeruje w istotę rozstrzygnięcia, która pozostaje niezmienna w swym głównym nurcie - czyli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia podziału nieruchomości, wywołania skutku wywłaszczeniowego. Wojewoda Podkarpacki rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie w drugiej instancji (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a.). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Tak właśnie stało się w tej sprawie. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda Podkarpacki prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania od decyzji nieostatecznej może ją zmienić w zakresie, jakiego wymaga zgodność decyzji z prawem, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - takie orzeczenie umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2504/20). Tak właśnie postąpił Wojewoda Podkarpacki wydając zaskarżoną decyzję precyzyjnie uchylając wadliwe elementy decyzji Starosty Kolbuszowskiego i w to miejsce orzekając o istocie sprawy. Jest to właściwe podejście, które pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie można wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazywać w tej sprawie, że doszło do obrazy art. 139 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że zakaz reformationis in peius (z art. 139 k.p.a.) wiąże się z kształtowaniem sytuacji materialnoprawnej strony. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. W niniejszym postępowaniu wydana decyzja przez Wojewodę Podkarpackiego, zdaniem Sądu odwoławczego, nie pogorszyła sytuacji skarżącej w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Istota tej decyzji nie zmieniła się w odniesieniu do terenów jej nieruchomości zajętych pod planowaną drogę. Zaskarżona decyzja doprecyzowała niektóre elementy decyzji pierwszoinstancyjnej (zresztą na wniosek inwestora) nie ingeruje w istotę rozstrzygnięcia, która pozostaje niezmienna w swym głównym nurcie - czyli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia podziału nieruchomości, wywołania skutku wywłaszczeniowego. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie ujawniło wad jakie wskazuje skarżąca we wniesionym środku odwoławczym stąd też w sprawie tej nie doszło do naruszenia z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. w zw. z art. 11c i 11g ust. 3 specustawy. Odmienne stanowisko skarżącej stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji. W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd pierwszej instancji, odmówić słuszności należy zarzutom skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.