II SA/Lu 756/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. A. i S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. odrzuca skargę S. G.; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Ł. na wniosek [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w W. Gmina Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą własność M. A. w celu budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji C. - L. S. oraz posadowienia słupa elektroenergetycznego nr [...]. Powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustalono na 2048 m2, a strefę budowlano - montażową, zarówno na potrzeby związane z przeprowadzeniem przewodów linii, jak i wykonaniem fundamentów oraz montażem słupa jako pokrywająca się w całości z powierzchnią pasa technologicznego. Fundamenty słupa załomowego posadowione na przedmiotowej nieruchomości miały zajmować powierzchnię 75 m , długość linii nad działką miała mieć 29,25 m, strefa zaś oddziaływania linii 400 kV miała nie przekroczyć pasa terenu o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii). Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. A., podnosząc nieprawidłowe i nierzetelne prowadzenie rokowań przez inwestora oraz nie wywiązanie się z zobowiązań dotyczących przesłania informacji w kwestii, czy wyłączenie z produkcji rolnej wyżej wymienionego gruntu i posadowienie stanowiska słupowego będzie skutkowało karami finansowymi, w związku brakiem realizacji projektu Modernizacja Gospodarstw Rolnych, na który podpisał wiążącą umowę z ARIMR. Stwierdził ponadto, że decyzja została wydana nieprawidłowo, gdyż nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Do odwołania załączył odpis z księgi wieczystej nr [...] w której jako właściciel działki [...] ujawniony został S. G.. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. przedłożył kopię umowy darowizny oraz umowy dzierżawy, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. z której wynika, że przedmiotowa działka została darowana S. G., dziadkowi dotychczasowego właściciela. Zarzucił także, że wydane przez Starostę Ł. decyzje zawierają błędy, naruszają prawo i nie zostały wycofane z obiegu prawnego. Decyzją z dnia [...]. Wojewoda postępowanie odwoławcze umorzył, argumentując, że odwołujący nie jest stroną postępowania. Organ powołując art. 28 kpa stwierdził, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca - w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania wobec niego decyzji. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z części nieruchomości są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Na dzień przeprowadzenia rokowań [...] r., złożenia wniosku przez [...] [...] r., wszczęcia postępowania administracyjnego [...] r. oraz wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości [...] r., właścicielem działki nr [...] był M. A.. Potwierdza to załączony do wniosku uproszczony wypis z rejestru gruntów oraz zapisy w dziale II księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w L. z siedzibą w Ś.. Pośrednio potwierdza to także przesłana przez właściciela nieruchomości kopia umowy darowizny oraz umowy dzierżawy, zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. Wynika z niej, że przedmiotowa działka została darowana S. G., dziadkowi dotychczasowego właściciela, w dniu [...] r., a więc po wydaniu decyzji przez Starostę Ł. . Organ zaznaczył, że stosownie do art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania służy stronie (stronom postępowania), a także uczestnikom postępowania na prawach strony, tj. organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu (art. 31 § 3 Kpa), prokuratorowi (art. 188 Kpa), Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 14 pkt 6 RPOU) i innym podmiotom określonym w przepisach szczególnych. Skoro działka została [...]. darowana S. G., dziadkowi dotychczasowego właściciela, na dzień złożenia odwołania tj. [...] r. M. A. nie był już właścicielem działki nr [...], a więc utracił status strony postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z części nieruchomości. Ustała zatem podmiotowa przesłanka dopuszczalności odwołania i nie pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Jak z powyższego wynika postępowanie administracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe, tak więc zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 105 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. A. w imieniu własnym i jako pełnomocnik S. G. zarzucił decyzji Wojewody błędne przyjęcie, że nie jest stroną postępowania, podczas gdy w momencie złożenia skargi posiadał zarówno indywidualny interes prawny oraz pełnomocnictwo z dnia [...]. udzielone po zawarciu umowy darowizny i dzierżawy do reprezentowania S. G. w niniejszym postępowaniu. Skarżący zaznaczył, że w momencie wydania decyzji był właścicielem nieruchomości i decyzja została adresowana do niego. Wnosząc odwołanie w dniu [...]. działał już jako dzierżawca nieruchomości posiadając swój indywidulany interes, ale także jako pełnomocnik S. G., posiadał zatem interes prawny. Zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy mając wiedzę o zmianie właściciela nawet nie skierował do S. G. decyzji, ani informacji odnośnie zakończenia postępowania odwoławczego. Skarżący wskazał, że faktycznie przestał być właścicielem nieruchomości po wydaniu decyzji, która została do niego adresowana, jednak biorąc pod uwagę pełnomocnictwo, które posiadał, każde kolejne podejmowane w sprawie działania powinny być traktowane jako prowadzone także w imieniu i na rzecz mocodawcy, który jest obecnie właścicielem nieruchomości. W jego ocenie organ powinien więc merytorycznie rozpoznać sprawę, umorzenie natomiast postępowania w tej sytuacji nie było usprawiedliwione żadnymi przesłankami, zwłaszcza nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe na gruncie art 105 kpa. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nieuzasadniony jest zarzut umorzenia postępowania odwoławczego w sytuacji, jak dowodzi skarżący, gdy odwołanie zostało wniesione również w imieniu S. G., kolejnego właściciela nieruchomości. Oczywiście zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl zaś art. 33 § 3 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma jednak obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej, podejmowanej przez siebie czynności procesowej. Jeśli tego nie uczyni, organ wzywa pełnomocnika do uzupełnienia powyższego braku formalnego (braku przedstawienia pełnomocnictwa). Jest jednak oczywiste, że składając [...]. odwołanie od decyzji skarżący nie przedstawił pełnomocnictwa z [...]. udzielonego mu przez T. G., wyraźnie wskazując, że działa w imieniu własnym. Również z pisma z dnia [...]. stanowiącego odpowiedź na pytanie Wojewody o wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości oraz decyzji które są przedmiotem odwołania w żadnym razie nie wynika, aby skarżący występował jako pełnomocnik S. G.. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, według którego dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Dopiero z chwilą przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Zwraca się przy tym na konieczność odróżnienia stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli wskazanego już art. 33 § 2 kpa. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. I GSK 700/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić, czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Skoro w sprawie nigdy nie zostało przedstawione pełnomocnictwo dla skarżącego organ nie miał żadnych podstaw, aby w ogóle uznać go za pełnomocnika. Nie sposób również akceptować zarzutu, według którego skarżący wadliwość zaskarżonej decyzji wywodzi z własnej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie przysługującego mu prawa dzierżawy. Art. 127 § 1 kpa jasno stanowi, ze od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Rację ma zatem Wojewoda utrzymując, że nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony, do której to kategorii zaliczyć należy organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu, prokuratora i inne podmioty określone w przepisach szczególnych. Z kolei stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie interes prawny definiuje się w judykaturze jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa (administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym (wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 i I OSK 1874/11 i 8 września 2015 r. I OSK 2889/15 opubl. w CBOSA ). Nie obejmuje więc okoliczności faktycznych, a tylko prawne, jak też obiektywne i aktualnie występujące. Ustalenie natomiast już w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §3 kpa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119 ). Wbrew przekonaniu skarżącego legitymacji strony postępowania nie daje mu zawarta w akcie notarialnym z 5 maja 2020r. umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. W wyrokach z dnia 9 sierpnia 2017r .( I OSK 2858/15) i 24 kwietnia 2018r. ( I OSK 3422/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w przepisie art. 124 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest wyłącznie o właścicielu i użytkowniku wieczystym bo tylko ich dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i tylko oni są podmiotami, z którymi prowadzi się rokowania. Nie ma legalnej możliwości, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej, udziału w tym postępowaniu innych osób, w szczególności uprawnionych z tytułu służebności osobistych. Obciążenie nieruchomości ograniczeniami wynikającymi z ewentualnej zgody na przeprowadzenie urządzeń, o jakich mowa, jest bowiem formą rozporządzania rzeczą. Takiej prerogatywy nie posiada natomiast osoba uprawniona z tytułu służącego jej ograniczonego prawa rzeczowego. Jej zgoda na rozporządzenie (obciążenie) nieruchomością stanowiącą własność innego podmiotu, w trakcie rokowań poprzedzających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie jest więc wymagana. Postępowanie w tym przedmiocie nie dotyczy zatem jej interesu prawnego lub obowiązku. Co oczywiste pogląd ten należy odnieść również na dzierżawcy, skoro dzierżawa będąc prawem o charakterze obligacyjnym jest zasadniczo prawem skutecznym jedynie względem stron danego stosunku prawnego. Skarga jest jednak uzasadniona. Wskazać należy, że niezależnie od tego, czy skarżący ma interes prawny w tej sprawie czy też nie, w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości i do niego była adresowana decyzja, ma on zatem legitymację do wniesienia odwołania. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji przez wniesienie odwołania. Legitymacja do wniesienia odwołania z art.127 § 1 kpa może być oparta nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także na przepisach prawa procesowego. Ta sama zasada obowiązuje przy wniesieniu skargi do sądu. Z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z dnia 24 listopada 2020r. I OSK 1279/20 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Zdaniem Sądu interes prawny skarżącego w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). Jak z kolei zauważył Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018r. ( II OSK 1060/16 opubl. w CBOSA ) nie jest trafne stanowisko sprowadzające się do tezy, że w razie ustalenia, iż odwołujący się utracił status strony postępowanie odwoławcze powinno być zawsze umorzone. W ocenie NSA brak podstaw do formułowania tak kategorycznego poglądu, gdyż nie uwzględnia on chociażby tego, że utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot. Wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny ( art. 30 § 4 kpa) i w związku z tym brak podstaw do umorzenia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący po wydaniu decyzji przez organ I instancji [...]. , aktem notarialnym z [...]. darował ją S. G., a następnie wniósł odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy dysponując wspomnianym dokumentem powinien zatem rozpoznać odwołanie z jego udziałem, nie było natomiast powodu do umorzenia postępowania odwoławczego. Odnosząc się do skargi S. G. stwierdzić natomiast należy, że nie miał on interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. O umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego. Należy bowiem odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa kończy bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, a tym samym decyzja organu I instancji staje się ostateczna (o ile oczywiście nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego). To zaś postępowanie zostało wszczęte przez złożenie odwołania przez M. A., który powoływał się na swój własny interes prawny, uzasadniający legitymację skargową i tylko w stosunku do niego organ badał przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Ponieważ nie był on adresatem decyzji nie miał także interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. Skargę S. G. należało odrzucić na podstawie art. 58 ust. 1 pkt. 6 wspomnianej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 i art. 205 § 1. Obejmują one wpis od skargi w wysokości [...] zł.