II SA/Bd 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu G. T. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej G. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., M. M., T. B., W. B. i K. J. – spadkobiercy H. S., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej m.in. działkę obecnie oznaczoną nr [...] o pow. 3,8287 ha (a ponadto działki nr [...]), położoną w T. przy ul. [...] w obrębie nr [...], wskazując że ówczesna właścicielka nieruchomości H. S. przeniosła prawo własność tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1987 r. rep. A nr [...] z obawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją inwestycji publicznej polegającej na budowie zajezdni tramwajowej, która to inwestycja nie została zrealizowana, a zatem nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co uzasadnia zdaniem wnioskodawców jej zwrot spadkobiercom H. S.. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Starosta T. decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą - [...], stanowiącej własność G. T., stwierdzając że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w związku z tym, iż w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. Organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że brak jest dowodów potwierdzających, iż sprzedająca nieruchomość znajdowała się pod groźbą wywłaszczenia nieruchomości, podnosząc że w ww. umowie sprzedaży nieruchomości brak jest zapisu świadczącego o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości, że takiego dowodu nie stanowi wskazanie w akcie notarialnym na decyzję z dnia [...] listopada 1986 r. lokalizującą inwestycję publiczną w postaci zajezdni tramwajowej i decyzję z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca jej plan realizacyjny (pod którą to inwestycję Skarb Państwa wykupywał nieruchomości), a także że nie odnaleziono oferty nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości zawierającej rygor wywłaszczania. Od powyższej decyzji M. M., T. B., W. B. i K. J. wnieśli odwołanie, wskazując na okoliczności i dowody mające świadczyć, iż w sprawie doszło do wykupu nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, w tym w szczególności na pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...], w którym mocodawca działający w imieniu Skarbu Państwa udzielił wymienianym pracownikom Urzędu Miejskiego w T. upoważnienia tylko do zawierania umów na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o które to pełnomocnictwo została zawarta także umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący powołali się również na okoliczność nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z zeznań wskazanych przez nich świadków – wieloletnich sąsiadów H. S.. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na dowód w postaci: pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...], decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji – zajezdni tramwajowej, decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającą jej plan realizacyjny, a także okoliczność że w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał w tożsamych okolicznościach pod tą samą inwestycję wykupu działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem - stwierdził że w sprawie cyt. "należało raczej uznać, iż ww. kwestie nie zostały dogłębnie wyjaśnione", a tym samym, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że wskazania, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wynikają wprost z rozważań dotyczących zakresu w jakim Wojewoda zobligowany był aktualnie odnieść się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Od powyższej decyzji organu odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina Miasta T.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowania w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie oraz art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa i wskazania uchybień prawa procesowego w działaniu organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podkreślając że kwestie zasygnalizowane w decyzji organu II instancji nie zostały dogłębnie wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Starosta T. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, przy czym dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie przepisu art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy upoważniany został do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy można wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Z konstrukcji art. 138 kpa wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 kpa. W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda stosując art. 138 § 2 kpa nie wykazał w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek kasatoryjnych i tym samym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenie. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, w następstwie rozpatrzenia wniosku spadkobierców H. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umorzył postępowanie w tym przedmiocie, stwierdzając że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż stanowiąca przedmiot wniosku nieruchomość obejmująca działkę nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dniu orzekania przez organ I instancji: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. , dalej powoływanej jako "ugn"). W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 ugn jest kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną, tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć, jako że podstępowanie to może dotyczyć wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli więc wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia i do wydania decyzji merytorycznej. W przedmiotowej sprawie stanowisko, że działka nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ugn i, że tym samym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, organ I instancji oparł na stwierdzeniu braku istnienia dowodów potwierdzających, iż H. S. (spadkodawczyni wnioskodawców) sprzedając przedmiotową nieruchomość Skarbowi Państwa znajdowała się pod groźbą wywłaszczenia nieruchomości. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że w umowie sprzedaży brak jest zapisu świadczącego o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości, że takiego dowodu nie stanowi wskazanie w akcie notarialnym z dnia [...] października 1987 r. na decyzję z dnia [...] listopada 1986 r. lokalizującą inwestycję w postaci zajezdni tramwajowej i decyzję z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca jej plan realizacyjny, a także że nie odnaleziono oferty nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości zawierającej rygor wywłaszczania, jak w przypadku sąsiednich nierychłości. Organ II instancja natomiast wydając decyzję kasacyjną stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu decyzji kwestie, tj. jak wynika z analizy całości uzasadnienia decyzji organ II instancji - status działki nr [...] jako nieruchomości niewywłaszczonej, nie został w sprawie dogłębnie wyjaśniony, przywołując przy tym znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci: pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...], decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji – zajezdni tramwajowej i decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, a także okoliczność że w stosunku do właściciele sąsiednich nieruchomości Skarb Państwa dokonywał pod tą samą inwestycję wykupu działek w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Z powyższego wynika, że organ II instancji decyzję kasacyjną oparł w gruncie rzeczy na wątpliwościach co do oceny materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji, przy czym nie stwierdził on, że organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, że nie przeprowadził określonych dowodów i powinien uzupełnić materiał dowodowy, a co najistotniejsze, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną, lecz jedynie wskazał, że kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał, jakich konkretnych naruszeń przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, jaki jest koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy, którego zaniechał organ I instancji i jakie konkretnie działania ma podjąć organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Ograniczył się on wyłącznie do stwierdzania, że w sprawie należało cyt. "raczej" uznać, że ww. kwestie nie zostały dogłębnie wyjaśnione i, że wskazania, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wynikają wprost z rozważań dotyczących zakresu w jakim organ odwoławczy zobligowany był aktualnie odnieść się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i zawarte w nim wskazania nie spełniają zdaniem Sądu wymogów wydania odpowiadającej prawu decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób jednoznaczny wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone, nie powołał wprost okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę i w jakim zakresie powinien on ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Stanowisko organu odwoławczego jest na tyle ogólnikowe, że trudności rodzi samo zdekodowanie konkretnych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji oraz działań, które powinien podjąć organ I instancji w następstwie decyzji kasacyjnej. Argumentacja organu odwoławczego, że określone kwestie nie zastały "raczej" dogłębnie wyjaśnione, czy też stwierdzenie, że wskazania, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wynikają z rozważań organu odwoławczego, przy jednoczesnym braku określenia w uzasadnieniu decyzji konkretnych naruszeń prawa i konkretnego zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, potwierdzają że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż jej uzasadnia jest niejasne, niekonkretne i ogólnikowe oraz nie odnosi się w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 12 kpa w zw. z art. 140 kpa. Jak wskazano powyżej, przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 ugn jest kwestia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiej analizy organ I instancji nie przeprowadził, gdyż umorzył postępowanie ze względu na stwierdzoną okoliczność, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną. W związku z tym, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji, działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, lecz poczynił niejasne rozważania co do konieczności wyjaśnienia ww. kwestii, nie ma podstaw do przyjęcia, że konieczność wydania decyzji kasacyjnej podyktowania była w sprawie potrzebą respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, która nie zostałaby zachowania w sytuacji wyjaśnienia i rozstrzygania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego. Tylko w sytuacji przesądzenia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną, co w sprawie jak podkreślono nie miało miejsca, brak wydania decyzji merytorycznej przez organ I instancji, stanowiłby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (zasadę merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji) i konieczność w jej ramach analizy kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez organy obu instancji. Biorąc pod uwagę motywy rozstrzygnięcia Wojewody, nie było podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, skoro organ odwoławczym nie stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną i nie uzasadnił w konsekwencji potrzeby wydania decyzji kasacyjnej koniecznością oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez organy obu instancji. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Sad na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł w pkt 1 wyroku o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu zasady i przesłanki zastosowania art. 138 § 2, biorąc pod uwagę w szczególności, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, oparte na przesłankach proceduralnych, że jest odstępstwem od wymogu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że może być wydana w sytuacji wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (które to naruszone przepisy należy wskazać w decyzji) i jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do przedmiotu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), a w pkt 3 wyroku na podstawie 225 ppsa.