II SA/Lu 739/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi I. Z., M. K. i M. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz I. Z., M. K. i M. B. solidarnie od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu zażaleń I. Z., M. K. i M. B. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] lipca 2020 r., skarżący zwrócili się do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] i ul. [...], należących do J. K., A. B., K. R., które nie zostały użyte na cel wywłaszczenia. Skarżący wskazali, że są spadkobiercami wymienionych osób. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, stwierdzając, że wniosek został złożony po upływie terminu ustawowego. Jako podstawy prawne postanowienia organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz w zw. art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej jako; ustawa COVID). Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenia, w których podnieśli, że z uwagi na pandemię i zawieszenie biegu terminów nie mogli złożyć wcześniej wniosku. Po rozpatrzeniu zażaleń, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), przewidziała 12 miesięczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości, które okazały się zbędne na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy od wydania ostatecznej decyzji lub podpisania umowy o zbyciu nieruchomości upłynęło 20 lat. Pierwotnie termin ten minął [...] maja 2020 r., jednakże na postawie art. 15zzr ustawy COVID bieg 12 miesięcznego terminu uległy zawieszeniu z dniem 31 marca 2020 r. Uchwalona w dniu 14 maja tzw. tarcza antykryzysowa 3.0 (ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozpowszechnianiem się wirusa SARS-CoV-2) uchyliła art. 15zzr. W związku z tym terminy administracyjne zostały odwieszone i zaczynały biec po upływie 7 dni od wejścia w życie tarczy 3.0 tj. w dniu 24 maja 2020 r., a co się z tym wiąże ostateczny termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości upłynął w dniu [...] lipca 2020 r. Termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi termin prawa materialnego. Oznacza to, że brak podjęcia przez byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców czynności zmierzających do odzyskania przysługującego mu prawa własności w terminach określonych w ustawie nowelizującej powoduje, że przedawnia się jego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Upływ terminu skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o zwrot. Z powyższego wynika, że przedmiotowy wniosek złożony został po upływie określonego terminu. W tej sytuacji zaistniały przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, ponieważ wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został wniesiony do organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2020 r., z przekroczeniem terminu do jego złożenia, to jest [...] lipca 2020 r., w związku z czym nie został on merytorycznie rozpatrzony przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody, pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt 4) i 5) ustawy COVID, w związku z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, podczas gdy termin na złożenie wniosku o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie minął, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 i 8 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że termin o którym mowa w przepisach prawa materialnego liczonego na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej upłynął [...] lipca 2020 r., podczas gdy właściwe wyliczenie tego terminu przypada na [...] lipca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięte jest także postanowienie wydane przez organ I instancji, należało uchylić również i to postanowienie, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie kluczowym elementem sporu jest prawidłowe zastosowanie przepisów wprowadzającym termin dochodzenia roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z uwzględnieniem przepisów zawieszających bieg terminów materialnoprawnych i procesowych, z uwagi na rozwój pandemii koronowirusa. Dla porządku należy na wstępie przypomnieć podstawowe ramy prawne sporu. W 2019 r. ustawodawca zdecydował się wprowadzić termin dochodzenia roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach wskazanych w art. 136 u.g.n. Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z regulacjami przejściowymi, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r.). Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r. (art. 5 ustawy). Bieg terminu wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej uległ zawieszeniu, w związku z wejściem w życie przepisów związanych z przeciwdziałaniem rozwojowi pandemii koronawirusa. Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, (5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju; - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Samo zawieszenie biegu terminu wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. jest bezsporne między stronami. Ustawodawca szeroko określił rodzaje terminów, do których odnosi się art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, pełnomocnik skarżących ma rację, że analizowany termin mieści się co najmniej w dwóch kategoriach pojęciowych wskazanych w punktach 4 i 5 art. 15zzr ust. 1. Istota sporu sprowadza się w pierwszym rzędzie do ustalenia początku okresu zawieszenia biegu terminu. Art. 15zzr ustawy COVID został wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Analizowany przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. (art. 101 ustawy nowelizującej ustawę COVID). Ustanie okresu zawieszenia biegu analizowanego terminu nastąpiło w wyniku uchylenia art. 15zzr ustawy COVID (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z regulacjami przejściowymi (art. 68 ust. 2 nowelizacji z 14 maja 2020 r.), terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawieszony termin wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę u.g.n. z 2019 r. uzyskał dalszy bieg od dnia [...] maja 2020 r. (art.68 ust. 2 w zw. z art. 76 nowelizacji z 14 maja 2020 r.). W ocenie Sądu organy obydwu instancji popełniły dwa kluczowe błędy, które zadecydowały o konieczności uchylenia wydanych przez nie postanowień. Po pierwsze, bieg terminu 12-miesięcznego, wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę u.g.n. z 2019 r. jest ściśle powiązany z biegiem ogólnego 20-letniego terminu zawitego składania wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowy 12-miesieczny termin uaktualnia się wówczas, gdy zasadniczy termin 20-letni (art. 136 ust. 7 u.g.n.) upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy. Skoro tak, aby prawidłowo zastosować art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, trzeba najpierw ustalić, czy i kiedy upłynął termin 20-letni, to zaś wymaga ustalenia daty wywłaszczenia, a ściślej daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, gdyż z ta datą powiązany jest termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest tak ogólnikowy, że nie da się na jego podstawie stwierdzić, co konkretnie było przedmiotem wywłaszczenia, na jakiej podstawie prawnej nastąpiło, kiedy została wydana i kiedy stała się ostateczna decyzja wywłaszczeniowa (ewentualnie inny akt skutkujący wywłaszczeniem, do którego stosuje się przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości – art. 216 u.g.n.). Oczywiście intuicja może podpowiadać, że wywłaszczenie miało miejsce przed 1999 r., ale z równie oczywistych względów organy nie mogą opierać swoich rozstrzygnięć na intuicjach, ale na konkretnych ustaleniach faktycznych popartych materiałem dowodowym. Skoro nie wiadomo, co, na jakiej podstawie i kiedy wywłaszczono, nie sposób prawidłowo zastosować art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2019 r. Po drugie, organy wadliwie zinterpretowały, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przedstawione wyżej przepisy odnoszące się do zawieszenia biegu analizowanego terminu dochodzenia roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organy powiązały początek okresu zawieszenia biegu terminu z wejściem w życie ustawy z 31 marca 2020 r. nowelizującej ustawę COVID. Taka wykładnia jest nieprawidłowa. Treść art. 15zzr ustawy COVID nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca powiązał początek okresu zawieszenia biegu terminów nie z wejściem w życie ustawy COVID (31 marca 2020 r.), ale z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego (następnie stanu epidemii), co nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie zgadza się w tym zakresie z argumentacją podnoszoną w skardze i nie podziela stanowiska odmiennego, przyjętego w wyroku WSA w Białymstoku z 10 listopada 2020 r. (II SA/Bk 721/20). Tym samym błędne w ocenie Sądu jest stanowisko organów orzekających w rozpoznawanej sprawie. Wykładni przyjętej przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, opartej na wykładni językowej i systemowej art. 15zzr ustawy COVID, nie sprzeciwia się wzgląd na zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, wynikające z konstytucyjnej generalnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęta przez Sąd wykładnia nie prowadzi do zakazanej retroaktywności prawa (czyli stosowania nowych przepisów do zamkniętych stanów faktycznych czy zdarzeń prawnych z przeszłości), ale do dopuszczalnej retrospektywności (stosowania nowych przepisów do stanów faktycznych lub zdarzeń prawnych otwartych, choć zainicjowanych jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji). Chodzi o zawieszenie otwartego biegu terminu wygaśnięcia roszczeń, co stanowi niezamknięte zdarzenie prawne. Wstrzymanie biegu terminu z mocą od [...] marca 2020 r. (przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę COVID) oznacza zatem retrospektywne stosowanie prawa, w pełni dopuszczalne, jeśli uwzględni się fakt, że taki sposób stosowania przepisu jest korzystny dla jednostek i chroni je dodatkowo przed konsekwencjami niemożności dokonania czynności prawnych z uwagi na nadzwyczajną sytuację spowodowaną rozwojem zagrożenia epidemicznego i związanymi z tym ograniczeniami funkcjonowania urzędów obsługujących organy administracji publicznej. W tej sytuacji, prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. w związku z art. 15zzr ustawy COVID i w związku z art. 68 ust. 2 art. 68 ust. 2 nowelizacji ustawy COVID z 14 maja 2020 r., prowadzi do konkluzji, że zawieszenie biegu analizowanego terminu objęło okres od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. Konsekwencje dla rozpoznawanej sprawy są następujące: do dnia zawieszenia biegu terminu, z okresu 12-miesięcznego, o który mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z 2019 r., upłynęło 10 miesięcy. Po okresie zawieszenia termin (określony w miesiącach, a nie w dniach – zob. art. 57 § 3 k.p.a.), zaczął biec ponownie od dnia 24 maja 2020 r. i zakończył swój bieg z dniem 24 lipca 2020 r. Skoro skarżący złożyli wniosek w dniu [...] lipca 2020 r. (data nadania przesyłki pocztowej w placówce operatora wyznaczonego – art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.), wniosek został złożony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z 2019 r. Organy nie miały zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, motywowanej upływem terminu materialnoprawnego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] października 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z 2019 r. i art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID. Dodatkowo Wojewodzie można postawić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia obydwu postanowień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie (po uprawomocnieniu się wyroku Sądu i po zwrocie akt administracyjnych) Starosta powinien zastosować się do wskazanej wyżej, wiążącej oceny prawnej. W szczególności Starosta powinien podjąć działania (w tym przez wezwanie wnioskodawców) zmierzające do precyzyjnego ustalenia przedmiotu wniosku: jakich nieruchomości dotyczy żądanie zwrotu, kiedy i na jakiej podstawie prawnej doszło do wytaszczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).