I OSK 2536/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 40/20 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 40/20 oddalił skargę J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy zwrotu działki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o: umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własności Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (pkt I.); odmowie zwrotu działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własności Miasta [...] (pkt II.). W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zwrotu działki nr [...] wskazał, że została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", natomiast w odniesieniu do działki nr [...] uzasadniona była odmowa zwrotu, ze względu na zrealizowanie na tym terenie celu wywłaszczenia. W wyniku wniesionego przez J.W. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, że Starosta nie skompletował wystarczających dowodów przesądzających o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Na skutek sprzeciwu Miasta [...] od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Po 4/19 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazując, że okoliczności sprawy nie wymagały skorzystania przez organ II instancji z regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Przystępując ponownie do rozpoznania odwołania J.W. Wojewoda [...] ustalił, że: - umową sprzedaży z dnia [...] września 1975 r. zawartą w formie aktu notarialnego C.W. i A.W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – Miasta [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "ustawa wywłaszczeniowa", własność nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...] nr [...], stanowiącą działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W umowie sprzedaży wskazano, że działki należące do C.W. i S.W. znajdują się na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...], a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji stanowiła załącznik do tejże umowy; - wywłaszczona nieruchomość poddana była procesom przekształceń geodezyjnych. Z działki nr [...] powstały działki nr: [...], [...], [...] i [...]. Na skutek zmian w ewidencji gruntów działka nr [...] stała się następnie działką nr [...], z kolei ta ostatnia uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Działki objęte żądaniem zwrotu odpowiadają zatem obecnie części wywłaszczonej działki nr [...]; - w dniu wywłaszczenia właścicielami nieruchomości byli C.W. i A.W. W dniu [...] kwietnia 1993 r. zmarł C.W., a spadek po nim nabyli: żona A.W. i syn J.W. po połowie. Z kolei A.W. zmarła w dniu [...] czerwca 1999 r., a spadek po niej nabył syn J.W. w całości. J.W. jest jedynym uprawnionym do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - w dniu [...] marca 2000 r. J.W. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości: "1. działki położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] [...] 2. działki położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] w części niewykorzystanej na cel przewidziany w wywłaszczeniu"; - dawna działka nr [...], której częścią jest obecnie działka nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r. rep. [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi obecnie teren Szkoły Podstawowej nr [...] (wcześniej również [...] nr [...]). Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie umowy, a z roszczeniem o zwrot wystąpił J.W. – syn i jedyny spadkobierca wywłaszczonych właścicieli. W sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu w odniesieniu do działki nr [...] bowiem została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r. rep. [...], a zatem w tym zakresie Wojewoda odmówił zwrotu nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że działki należące do C.W. i A.W. znajdowały się na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "[...] " w [...], a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji stanowiła załącznik do umowy. Na podstawie ww. planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., znak [...] ustalono, że działka nr [...] przeznaczona była pod szkołę i żłobek, jednakże na moment wywłaszczenia nie można było precyzyjnie określić, jakie potrzeby w zakresie edukacji będzie miało osiedle w kolejnych latach. Na dzień [...] września 1975 r. istniała konieczność zapewnienia określonej liczby miejsc dla dzieci zarówno w okolicznych szkołach, jak i żłobkach. Z biegiem czasu uznano, że żłobek w tym miejscu jest zbędny, należy natomiast powiększyć planowaną uprzednio szkołę. Z kolei inwestycja polegająca na budowie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] miała charakter wieloetapowy. Z uwagi na zmianę ustroju, a także przejściowy brak środków finansowych na realizację wszystkich elementów planu, inwestycja była realizowana przez ponad 20 lat. Finalnie zatem wybudowano znacznie większy obiekt niż pierwotnie planowano, wraz z halą sportową oraz dodatkową infrastrukturą. Wojewoda podkreślił, że wskazana modyfikacja celu wywłaszczenia nie miała samowolnego charakteru, ale znajdowała oparcie w wydanych aktach administracyjnych. Decyzją z dnia [...] września 1988 r. Architekt Miejski w [...] zatwierdził plan realizacyjny Szkoły Podstawowej nr [...] (obecnie nr [...]) na terenie osiedla [...]. Zgodnie z tym planem na działce nr [...] miały powstać: główny budynek szkoły, sala gimnastyczna wraz z zapleczem, boiska do siatkówki i koszykówki oraz parking. Odstąpiono natomiast od budowy żłobka. Jak wynika z uzasadnienia, decyzja ta była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym dnia [...] sierpnia 1975 r. W ocenie Wojewody zabieg ten stanowił dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostał bowiem taki sam, co w świetle obowiązującego orzecznictwa jest dopuszczalne i uzasadnione. Na marginesie organ wskazał, że z pozyskanych zdjęć lotniczych wyraźnie wynika, że już w 1994 r. na terenie zajmowanym obecnie przez halę sportową, przylegającą do Szkoły Podstawowej nr [...], obecne były elementy infrastruktury, które w przyszłości zostały wykorzystane do powstania budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J.W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie dostosowania się do wytycznych ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Po 4/19, zobowiązujących organ do dwóch ustaleń: (1) czasu realizacji budowy przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem, (2) obszaru działki, jaki zajęła ta inwestycja; 2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu przedwczesnego wniosku, który nie ma należytego oparcia w zebranym materiale dowodowym, a polegającego na założeniu, iż elementy infrastruktury znajdujące się na zdjęciu z 1994 r. stanowiły podstawę do budowy hali sportowej; 3. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 u.g.n. "poprzez zaniechanie wadliwe ustalenie celu wywłaszczenia"; 4. rażące naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentację w istotnej mierze tożsamą z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący uzupełnił zarzut naruszenia o art. 6 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., a także przedłożył "odpowiedź na odpowiedź organu". Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał powyższą skargę za niezasadną. Na wstępie rozważań odniósł się do istoty orzeczenia wydanego w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego. Wskazał, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu, skarżący błędnie zinterpretował ustalenia organu II instancji jako zawierające wskazania, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., co do okoliczności, jakie należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku wiążąco przesądzono jedynie to, który organ ma wyjaśnić okoliczności wskazane przez Wojewodę jako istotne w sprawie, a nie to, czy wyjaśnienie tych okoliczności jest rzeczywiście niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Dlatego też, Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał ponadto, że pomimo zaskarżenia decyzji organu II instancji w całości, brak jest jakichkolwiek zarzutów w zakresie wadliwości rozstrzygnięcia w pkt II decyzji, tj. dotyczącego umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w odniesieniu do ww. działki zaistniała negatywna przesłanka zwrotowa przewidziana w art. 229 u.g.n., jako że działka ta stanowi część terenu oznaczonego dawniej jako działka nr [...], która na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd I instancji nie doparzył się także przy wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt II decyzji) naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia, stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 216 ust. 1 u.g.n., który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Dla oceny przejęcia/nabycia nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n., do którego to nabycia w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło na podstawie notarialnej umowy sprzedaży w dniu [...] września 1975 r., miarodajna jest treść przepisów ustawy wywłaszczeniowej obowiązujących w dacie owego nabycia. Trafnie zatem wskazał organ odwoławczy, że zasadniczym elementem rozpoznawanej sprawy było ustalenie "celu wywłaszczenia". W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia celu, którego realizacji miała służyć umowa sprzedaży zawarta pomiędzy C. i A. małżonkami W., współwłaścicielami zbywanych ówcześnie działek: nr [...] (z której została następnie wydzielona działka oznaczona obecnie nr [...]) i działki nr [...] (bez działki nr [...], błędnie uznanej przez Wojewodę za również stanowiącą przedmiot sprzedaży), a Skarbem Państwa – objęta aktem notarialnym z dnia [...] września 1975 r. Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle umowy sprzedaży celem wywłaszczenia, którego realizacja podlega ocenie w kontekście przesłanki "zbędności" nieruchomości, była budowa osiedla "[...]". W sytuacji bowiem, gdy do przymusowego nabycia nieruchomości doszło na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, kwestię celu tak dokonanego "wywłaszczenia" należy dokonywać przede wszystkim w oparciu o treść takiej umowy. Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie celu objętego konsensem stron umowy, na którego realizację strony zgodziły się przekazać (zbyć) swą nieruchomość, mając na względzie art. 65 k.c. Zamieszczenie w umowie oświadczeń stron o sprzedaży/kupnie przedmiotowych działek (nr [...] i [...]), wzmianki o położeniu tych działek na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] (bez jakichkolwiek dalszych uszczegółowień) wyraża dostatecznie jasno wolę określenia w ten sposób celu zbycia ww. działek oraz pozwala przyjąć, że celem tym była wskazana expressis verbis: budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " w [...]. Ponadto z żadnego z postanowień umowy nie wynika, aby zbywający uzależnili decyzję o zbyciu ww. działek od zrealizowania na nich konkretnych, wskazanych w planie realizacyjnym, elementów infrastruktury osiedla. Sąd wskazał, że skoro przewidzianym w umowie sprzedaży celem zbycia przedmiotowych działek była budowa osiedla mieszkaniowego, to należy stwierdzić, że w momencie wystąpienia przez J.W. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonych działek (nr [...] i nr [...], według numeracji aktualnej na dzień złożenia wniosku), tj. w dniu [...] marca 2000 r., tak rozumiany cel wywłaszczenia był już zrealizowany (osiedle faktycznie powstało). Zdaniem Sądu nie ma przy tym istotnego znaczenia, że budowa tego osiedla była rozciągnięta w czasie i realizowana etapami, ani nawet to, że określone elementy infrastruktury osiedlowej powstały już po złożeniu wniosku zwrotowego, na co wskazuje utrwalone już orzecznictwo sądowoadministracyjne. Sąd podzielił także argumentację organów, że odstąpienie od wybudowania żłobka i wzniesienie w to miejsce przyszkolnej hali sportowej z basenem, stanowiło dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, a nie jego bezprawną zmianę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że z zebranego materiału dowodowego wynikają wnioski sprzeczne z konkluzją zapisaną w wydanym rozstrzygnięciu. Uściślając chodzi o to, iż pominiecie przeczący wywodom ujętym w zaskarżonym wyroku Sądu, jak i wcześniejszych decyzjach organów administracji publicznej dowodów w postaci: umowy o numerze [...] oraz pozwolenia na budowę z 2000 r. W związku z powyższymi uchybieniami wadliwie uznano, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że z zebranego materiału dowodowego wynikają wnioski sprzeczne z konkluzją zapisaną w wydanym rozstrzygnięciu – chodzi o wadliwe ustalenie celu wywłaszczenia; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania dowodowego przez organy administracji, co wyraziło się zaniechaniem ustalenia, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia, a w szczególności w momencie składania wniosku o zwrot. 4. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że dopuszczalna jest zmiana jakościowa celu wywłaszczenia; 5. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że przez realizację celu wywłaszczenia można rozumieć również działanie niezgodne z prawem; 6. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że przez realizację celu wywłaszczenia można rozumieć również brak zrealizowania całego celu. 7. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez brak uznania nieruchomości przynajmniej w części za zbędną, pomimo braku zrealizowania celu wywłaszczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto [...] wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zbadania prawidłowości ustalenia tyczącego celu dokonanego wywłaszczenia. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel dokonanego nabycia w trybie ustawy wywłaszczeniowej. W powyższym zakresie zachodzi rozbieżność pomiędzy ustaleniem poczynionym w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanym przez Sąd I instancji, a stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego. Organy przyjęły, że do wywłaszczenia nieruchomości w drodze jej nabycia na podstawie umowy kupna-sprzedaży doszło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w oparciu o plan realizacyjny budowy. Taki też cel został wskazany w umowie zbycia przedmiotowych nieruchomości z dnia [...] września 1975 r. zawartej w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Z kolei sam plan realizacyjny ww. osiedla mieszkaniowego, zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., przewidywał na terenie nieruchomości nabytych od A. i C. małżonków W. budowę szkoły i żłobka. Ten cel skarżący kasacyjnie identyfikuje jako cel dokonanego wywłaszczenia, kwestionując jednocześnie dopuszczalność identyfikowania dwóch celów wywłaszczenia, tj. celu ogólnego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i celu szczegółowego w postaci budowy szkoły i żłobka. Sąd I instancji uznając poprawność ustalenia organów oparł się przede wszystkim na postanowieniu umowy nabycia przedmiotowych nieruchomości i zafiksowanym tam celu owej czynności prawnej. Jakkolwiek powyższy sposób identyfikacji celu wywłaszczenia, odwołujący się do zgodnych oświadczeń woli kontrahentów, prowadzi do wyników miarodajnych dla cywilistycznej metody badania znaczenia złożonych oświadczeń woli, to jednak nie uwzględnia całokształtu sytuacji prawnej kształtowanej w razie nabywania nieruchomości w warunkach ustawy wywłaszczeniowej. Złożoność tej sytuacji ma swoje źródło zarówno w tym, że plan realizacyjny ww. osiedla mieszkaniowego, ogólnie przywołany w treści umowy sprzedaży, zawierał szczegółowe postanowienia obejmujące teren przedmiotowych nieruchomości. Postanowienia te nie powinny być pomijane przy retrospektywnym ustalaniu celu dokonanego wywłaszczenia tylko z tego powodu, że nie były szczegółowo objęte zgodną wolą stron umowy sprzedaży nieruchomości. Organ nabywając określoną nieruchomość czynił to z uwagi na realizację konkretnych postanowień aktów planistycznych i o ile, w ramach ustaleń dokonywanych z perspektywy wielu dziesięcioleci, możliwe jest ustalenie szczegółowych powodów dokonanego wywłaszczenia, to nie ma przekonywujących powodów dla ich pomijania na gruncie dyrektyw art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Złożoność sytuacji prawnej kontrahentów umowy zbycia nieruchomości dokonywanej na warunkach ustawy wywłaszczeniowej ma swoje źródło także i w tym, że zbywcy nie byli w stanie uzależnić sprzedaży nieruchomości od zrealizowania na sprzedawanym terenie konkretnych inwestycji. Ponadto z perspektywy zbywców nieruchomości nie miało istotnego znaczenia jakie konkretne elementy infrastruktury powstaną na zbywanych gruntach. Tym samym weryfikacja celu wywłaszczenia jedynie w oparciu o zgodne oświadczenia stron nie w każdej sytuacji faktycznej prowadzi do prawidłowego ustalenia w tym zakresie. Tak też było w niniejszej sprawie. Trafnie zatem wywodzi autor kasacji, iż jako szczegółowy cel nabycia przedmiotowych nieruchomości należy zidentyfikować budowę szkoły i żłobka. Przy czym nie sposób abstrahować od tego, iż obiekty te miały powstać w ramach realizacji szerszego celu – budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższa okoliczność nie podważa wywodu Sądu I instancji w zakresie realizacji celu dokonanego wywłaszczenia. Trafnie bowiem w tym względzie Sąd argumentował, iż ogólny cel wywłaszczenia, w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i cel szczegółowy, w postaci budowy szkoły i żłobka, pozostają względem siebie komplementarne. Z okoliczności sprawy wynika jasno, iż na nabytym gruncie zostało zrealizowane osiedle mieszkaniowe, a z obiektów szczegółowo zaprojektowanych na terenie nabytej nieruchomości wybudowano m.in. szkołę. Nie został natomiast wybudowany żłobek. W takiej sytuacji zachodziła konieczność rozstrzygnięcia, czy zaniechanie realizacji żłobka oznacza częściowe niezrealizowanie celu dokonanego wywłaszczenia. Negatywna odpowiedź w powyższej kwestii udzielona przez Sąd I instancji zasługuje na uznanie. Odnosząc się do powyższej kwestii należy dostrzec, iż w powyższym zakresie ustalono, że teren objęty żądaniem zwrotu, na którym początkowo miał powstać żłobek, przynależy aktualnie do zrealizowanej w sąsiedztwie szkoły i na nim zrealizowana została część jej infrastruktury. Zaniechanie budowy żłobka nie było zatem wynikiem rezygnacji w ogóle z jakiegokolwiek sposobu zagospodarowania tej części nabytej nieruchomości lecz następstwem świadomego uznania zbędności żłobka na tym terenie, przy jednoczesnej potrzebie powiększenia planowanej szkoły. Nie ulega także wątpliwości, że budowa powiększonej szkoły nie była wynikiem samowolnych działań pozbawionych oparcia w ówczesnych aktach planistycznych, skoro decyzją z dnia [...] września 1988 r. Architekt Miejski w [...] zatwierdził plan realizacyjny tejże szkoły, zgodnie z którym na nabytej działce miał powstać nie tylko budynek główny szkoły, ale także sala gimnastyczna wraz z zapleczem, boiska do siatkówki i koszykówki oraz parking, co pozostawało w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. W tej sytuacji odstąpienie od budowy żłobka na przedmiotowym terenie trafnie uznano za modyfikację celu wywłaszczenia. Odnosząc się do dopuszczalności powyższej modyfikacji celu wywłaszczenia trafnie podkreślono, że budowa szkoły miała charakter wieloetapowy i była realizowana kilkadziesiąt lat. Realizacja ta zbiegła się z jednej strony ze zmianami ustrojowymi państwa i brakiem środków finansowych na realizację wszystkich elementów planu, a z drugiej ze zmianami cywilizacyjnych potrzeb kształcenia dzieci i możliwości ich zaspokojenia, a także oczekiwań dzieci, ich rodziców oraz społeczeństwa co do kształtu i funkcji budynków szkolnych. Kontekst ten zdecydował o powstaniu szkoły spełniającej aktualne oczekiwania. Powyższe elementy stanu faktycznego sprawy trafnie nie zostały pominięte przy ocenie dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia. Zasadnie oceny tej Sąd I instancji dokonał zarówno w kontekście złożonego charakteru infrastruktury osiedla mieszkaniowego, która jest niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania, jak i realizacji szkoły jako celu dokonanego wywłaszczenia. Abstrahowanie od zmieniających się potrzeb mikroorganizmu urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, byłoby niedopuszczalnym uproszczeniem, pomijającym istotne okoliczności sprawy. Stąd nie można zgodzić się na to, aby oceny dopuszczalności zmiany celu wywłaszczenia w zakresie zaniechania realizacji żłobka, dokonywać w separacji od zmieniających się potrzeb mieszkańców osiedla. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do utrwalonego zapatrywania uznającego za dopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, w sytuacji powstania na terenie osiedla mieszkaniowego, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy, innego obiektu, który spełnia aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 850/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14; wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie od powyższych uwag, przeciwko tezie o niedopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, przemawia także fakt realizacji na terenie projektowanego żłobka elementów infrastruktury szkoły, a więc elementów przedsięwzięcia, które pierwotnie zaprojektowano na terenie sąsiadującym ze żłobkiem. Rozszerzenie zakresu przestrzennego przedsięwzięcia, dla realizacji którego wywłaszczono nieruchomość, w sytuacji rezygnacji z realizacji na tym terenie innego przedsięwzięcia, które również było celem wywłaszczenia nieruchomości, nie powinno być traktowane jako niedozwolona modyfikacja celu wywłaszczenia, w szczególności w sytuacji gdy oba przedsięwzięcia służą społeczności lokalnej w podobny sposób. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż zarówno żłobek, jak i szkoła realizują potrzeby najmłodszych mieszkańców – stosownie do ich wieku. Ponadto trafnie Sąd I instancji wskazał, iż szkoła w orzecznictwie sądów administracyjnych postrzegana jest również jako swoisty mikroorganizm urbanistyczny, a zatem to nie tylko budynek szkoły, ale także funkcjonalnie powiązane: boiska, urządzenia sportowe, place zabaw, tereny rekreacji ruchowej, budynki gospodarcze, place apelowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, trawniki i tereny zieleni itp. (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14; wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., I OSK 2790/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem wśród ustaleń poczynionych w toku postępowania jest i takie, które wskazuje, że aktualny teren szkoły pozostawał ogrodzony i zagospodarowany co najmniej w 1995 r., a zatem na 5 lat przez złożeniem w dniu [...] marca 2000 r. wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości, to realizacja na tym terenie dalszych obiektów służących szkole, już po zgłoszeniu powyższego wniosku, nie stanowi okoliczności istotnej z punktu widzenia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia. Istnienie zatem na obszarze objętym wnioskiem zwrotowym wygrodzonego terenu szkolnego, którego sposób zagospodarowania realizował funkcje szkolne, choćby w zakresie rekreacji ruchowej dzieci w czasie przerw, a tym samym odpowiadał ówczesnym potrzebom szkoły, stanowi o realizacji celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Cel ten został zatem zrealizowany na terenie nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Tym samym późniejsze zmiany elementów tego mikroorganizmu i powstanie na terenie szkolnym hali sportowej wraz z basenem, pozostaje bez znaczenia dla oceny realizacji celu dokonanego wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., I OSK 1274/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powyższym zakresie należy także dostrzec, iż autor kasacji, w sposób nieuwzględniający całości okoliczności sprawy, stara się wykazać jakościowe różnice w sposobie wykorzystania terenu, akcentując wyłącznie, iż projektowanym pierwotnie sposobem jego zagospodarowania była budowa żłobka, a realnie wykonano halę sportową. Pomija w tym zakresie okoliczność, iż hala sportowa nie jest elementem zagospodarowania terenu oderwanym od celu dokonanego wywłaszczenia, ale pozostając elementem infrastruktury szkoły, nadal realizuje ten cel Konkludując zatem ocenę zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać na niezasadność stanowiska autora kasacji w zakresie wadliwego zebrania materiału dowodowego. Natomiast ocena tegoż materiału w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia nie prowadziła ostatecznie do uznania, iż cel nabycia nieruchomości nie zastał osiągnięty. Brak jest zatem podstaw do podważania jej konkluzji z punktu widzenia okoliczności sprawy stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. Niezasadnie zatem postawione zostały zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 6, art. 75 § 1, art. 77 § i art. 80 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut dokonania przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności działań organów administracji, wyprowadzony z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem funkcję sądów administracyjnych. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność innych podmiotów niż administracja publiczna albo gdy zastosuje środki nieznane przepisom p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powołuje się jednak na powyższe okoliczności. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez sąd I instancji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada skonstatować ich nietrafność. Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Autor kasacji pomija powyższą zależność i wadliwość dokonanej wykładni łączy z okolicznością faktyczną budowy hali sportowej w miejscu żłobka. Jak już była o tym mowa powyżej, budowa hali sportowej na terenie szkoły, już po realizacji dopuszczalnie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym niezależnie od tego, iż stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie wskazują na czym polegała ich wadliwa wykładnia, to dodatkowo odwołują się do faktu budowy hali sportowej, a zatem okoliczności irrelewantnej z punktu widzenia ustalonej i niepodważonej skargą kasacyjną podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji w ramach tego zarzutu nie wskazuje na czym polegała wadliwa subsumpcja art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a nadto abstrahuje zupełnie od ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy gdy, odwołując się faktu budowy hali sportowej, zarzuca niedopuszczalną zmianę jakościową celu wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n.), realizację celu wywłaszczenia niezgodnie z prawem (zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.), brak zrealizowania całego celu wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.) i wreszcie niezrealizowanie celu wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wskazują na wadliwość dokonanego zaskarżonym wyrokiem procesu subsumpcji. Nie mogą więc stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.