II SA/Lu 638/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/1890/LI/2023 w przedmiocie opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz M. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 5 czerwca 2023 r., znak SKO.41/1890/LI/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Kamionka z dnia 6 lutego 2023 r., znak 111.6725.20.4.2022 ustalającą dla M. i [...] małżonków K. opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym K. , gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow[...] ha przeznaczona była w starym planie miejscowym (uchwała Rady Gminy Kamionka z dnia 14 lipca 2005 r. nr XXII/148/2005) pod tereny rolnicze — F 61 R. W dniu 23 marca 2018 r. Rada Gminy Kamionka podjęła uchwałę nr XXXI/208/2018 w sprawie zmiany planu. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się w części (powierzchnia 0,4220 ha) na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (28 MN, U). Pozostała część działki (0,2763 ha) nie została objęta nowym planem i pozostała w obszarze rolniczym (F 61 R). Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w dniu 13 marca 2019 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie planu. Jej wartość przed zmianą planu określona została na 20.000 zł, natomiast po zmianie planu na kwotę 115.000 zł. Przy czym, dokonując wyceny, rzeczoznawca przyjął powierzchnię przedmiotowej działki [...] ha (zarówno wg stanu przed, jak i po zmianie planu), która odpowiada powierzchni objętej zmianą planu. Wyceniając wartość nieruchomości przed zmianą planu jako gruntu rolnego ([...] rzeczoznawca przyjął do porównania działki o przeznaczeniu rolniczym. Wyceniając zaś nieruchomość po zmianie planu ([...]), rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Nie kwestionując wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym, Kolegium stwierdziło, że jej oszacowanie we skazany wyżej sposób jest nieprawidłowe i wypacza wartość nieruchomości, na co zwrócili z resztą uwagę także skarżący i co mogło mieć wpływ na wysokość opłaty. Wycenie w niniejszej sprawie winna podlegać cała nieruchomość o powierzchni [...] ha, nie zaś tylko jej część o powierzchni [...] ha, odpowiadająca powierzchni, która objęta została nowym planem. Ograniczenie wyceny nieruchomości do tej powierzchni oznacza, że nieruchomość nie została wyceniona w całym jej kształcie. Wyceniona została tylko część nieruchomości, mimo że przedmiotem sprzedaży była cała nieruchomość o pow. [...] ha. Kolegium podniosło, że wyceną po zmianie planu objęta została jedynie część nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową i usługową, nie zaś działka o przeznaczeniu mieszanym budowlano — rolnym. Błędne przyjęcie przedmiotu wyceny pociągnęło za sobą przyjęcie do ścisłego porównania nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej nieruchomości pod względem przeznaczenia. Dokonując wyceny nieruchomości po zmianie planu, rzeczoznawca winien był dokonać jej wyceny jako gruntu o powierzchni 0,6983 ha przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi oraz uprawy polowe, określając zarazem proporcje przeznaczeń. Do porównania winien był natomiast przyjąć nieruchomości o zbliżonym (wielorakim) przeznaczeniu, ze wskazaniem ich proporcji. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za wadliwe, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzeniu celem zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego (jedynego dowodu w sprawie), w którym oszacowanie całej nieruchomości nastąpi zgodnie z jej przeznaczeniem w "nowym" (ze wskazaniem proporcji przeznaczeń) i "starym" planie, w oparciu o prawidłowo przyjęte nieruchomości podobne, w tym pod względem przeznaczenia i jego proporcji (z odniesieniem się do trendu czasowego). Kolegium wskazało, iż organ I instancji winien następnie dokonać wnikliwej oceny nowego operatu szacunkowego, która to ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się jednocześnie do podniesionych przez stronę zarzutów do operatu (w razie konieczności, organ przed wydaniem decyzji winien zwrócić się do autora operatu o udzielenie stosownych wyjaśnień). W sprzeciwie od decyzji Kolegium M. K. zarzucił błędne określenie przez Kolegium organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji oraz spóźnione ustalenie opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Wniósł w związku z tym o umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na wstępie organ wskazał, że w tej decyzji wystąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym określeniu organu I instancji. Zamiast wskazania na stronie pierwszej w wierszu ósmym "Burmistrza Miasta Kamionka", wskazano "Wójta Gminy Kamionka". Postanowieniem z 10 lipca 2023 r. Kolegium sprostowało z urzędu tę omyłkę. Kolegium wskazało, że z uwagi na potrzebę wywołania nowej opinii (operatu szacunkowego), która poddana zostałaby ocenie merytorycznej (w stosownym zakresie) przez organy obu instancji, koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji (wydanej w oparciu o wadliwą wycenę) i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, a następnie po zgromadzeniu materiału dowodowego i jego ocenie, wydania nowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu spóźnionego ustalenia przez organ I instancji opłaty planistycznej (wszczęcie postępowanie nastąpiło po 47 miesiącach od zbycia nieruchomości), Kolegium wskazało, że art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. określa termin na zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej). Jest to 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W badanej sprawie zmiana planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Kamionka nr XXXI/208/2018 z dnia 23 marca 2018 r.) weszła w życie 28 maja 2018 r., natomiast wszczęcie postępowania miało miejsce w dniu 8 grudnia 2022 r. (data doręczenia stronom postanowienia o wszczęciu postępowania: 12 grudnia 2022 r.). Powyższe oznacza, że wystąpienie z roszczeniem nastąpiło w terminie otwartym, a zatem postępowanie nie mogło zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy podkreślić, że w decyzji Kolegium wystąpiła omyłka polegająca na błędnym określeniu organu I instancji. Zamiast wskazania na stronie pierwszej w wierszu ósmym "Burmistrza Miasta Kamionka", wskazano "Wójta Gminy Kamionka". Organ prawidłowo zakwalifikował to uchybienie jako oczywistą omyłkę pisarską, która nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy i która została prawidłowo sprostowana postanowieniem z 10 lipca 2023 r. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z argumentacji Kolegium wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia przesądziło naruszenie przepisów postępowania prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, tj. oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym – w ocenie Kolegium – operacie szacunkowym. Stanowisko odnośnie do wadliwości operatu należy uznać za nietrafne. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że "wycenie w niniejszej sprawie winna podlegać cała nieruchomość o powierzchni 0,6983 ha, nie zaś tylko jej część o powierzchni 0,4220 ha, odpowiadająca powierzchni, która objęta została nowym planem". W ocenie Sądu, część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej. Opłata planistyczna obliczana jest wyłącznie dla takiej nieruchomości, której wartość rynkowa wzrosła bezpośrednio na skutek zmiany jej przeznaczenia, spowodowanej uchwaleniem planu czy jego zmianą. Treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości. Jeśli zmiana przeznaczenia dotyczy części gruntu, wartość renty oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, która objęta jest zmianą wynikającą z postanowień planu. Treść art. 37 u.p.z.p. należy odczytywać łącznie z art. 36 ust.4 u.p.z.p. z uwzględnieniem celu tej regulacji. Opłata planistyczna nie jest opłatą od wartości sprzedanej nieruchomości, a opłatą z tytułu wzrostu tej wartości spowodowanej zmianą przeznaczenia wynikającą z uchwalenia bądź zmiany planu (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 lipca 2019 r., II SA/Łd 152/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3461/19). Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ma zatem potrzeby wywołania nowej opinii (operatu szacunkowego), która poddana zostałaby ocenie merytorycznej (w stosownym zakresie) przez organy obu instancji. Konkludując, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez Sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii związanych z treścią decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznawszy, że argumentacja Kolegium nie uzasadnia zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.