II SA/Lu 634/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D. w S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę nr XIV/117/25 Rady Gminy Łomazy z dnia 30 czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego [...] w Gminie Łomazy p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić Z. D. w S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W dniu 11 września 2025 r. r. (data nadania – k. 35 akt sądowych) Z. D. w S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako "skarżąca" lub "Spółka), reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr XIV/117/25 Rady Gminy Łomazy z dnia 30 czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego [...] w Gminie Łomazy. Wnosząc skargę skarżąca uiściła wpis sądowy w wysokości 300 złotych (potwierdzenie wpłaty – k. 18 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że powodem podjęcia zaskarżonej uchwały jest wola całkowitego zablokowania planowanej przez Spółkę inwestycji. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 28 lutego 2025 r. skierowała do Wójta Gminy Ł. z wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "Budowa instytutu i budynków hodowli drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina Ł., powiat [...], województwo [...]". Uchwała obejmuje natomiast ww. działki (stanowiące własność Spółki). W ocenie skarżącej, przystąpienie do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do ograniczenia wolności gospodarczej z naruszeniem zasad określonych w Konstytucji RP i w prawie unijnym, a także z nieuprawnionym ograniczeniem zasady wolności zabudowy, poprzez uniemożliwienie Spółce uzyskania decyzji środowiskowej, a w dalszej konsekwencji również decyzji o warunkach zabudowy, aż do czasu uchwalenia przez Radę Gminy Łomazy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie skarżąca wywiodła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej jako dalej "u.s.g."). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle przytoczonego unormowania potwierdzenie legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy wymaga wykazania przez skarżącego, że kwestionowany akt ma wpływ na jego sytuację materialnoprawną, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i aktualny. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z podjęciem uchwały o wyżej wskazanej treści reguluje art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p."). W świetle tego przepisu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka jedynie rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza jednak aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków właścicieli nieruchomości oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. np. postanowienia NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/16; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1888/14, z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/2). Ponadto zaznaczyć należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14). Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, w zaskarżonej uchwale nie sposób doszukać się cech, które wpływają na sposób wykonywania należącego do Spółki prawa własności. Zaskarżona uchwała ma charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy i stanowi pierwszy etap procesu planistycznego. W ocenie Sądu, twierdzenie skarżącej, jakoby podjęcie zaskarżonej uchwały motywowane było wyłączenie chęcią zablokowania jej planów inwestycyjnych, oparte jest wyłącznie na jej subiektywnym przekonaniu. Przy tym okoliczność, iż Spółka ma określone plany inwestycyjne wobec nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i w tym celu wystąpiła już z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, może świadczyć wyłącznie o posiadaniu interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Zauważyć bowiem nalezy, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą dla prowadzenia postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i o ile do czasu zakończenia tego postępowania nie dojdzie do uchwalenia planu, jego postanowienia nie będą mogły być podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podsumowując, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Spółki, co z kolei przekłada się na negatywną ocenę jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje bowiem skutków materialnoprawnych dla podmiotów spoza systemu administracji publicznej, gdyż jest jedynie aktem prawa wiążącym organ wykonawczy gminy w zakresie wszczętej procedury planistycznej. Jest to uchwała intencyjna, której jedynym skutkiem jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy. Skoro Spółka nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej, nie jest możliwe rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W związku z odrzuceniem skargi należało jednocześnie zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 złotych, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.