II OZ 1799/25

Dnia 13 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił jako wniesioną po terminie skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicą [...], ulicą [...], ulicą [...]i ulicą [...] w K.. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w związku z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniesienie skargi na ww. uchwałę należało poprzedzić wezwaniem Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02). W innym wypadku byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w Konstytucji RP. Skoro instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., to nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2024 r. (k. 19 akt adm.). Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z 1 lipca 2024 r. (k. 20 akt adm.), które zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lipca 2024 r. (k. 21 akt adm.). Wobec tego trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie upływał z dniem 9 sierpnia 2024 r. Tymczasem skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została przez skarżącego dopiero w dniu 2 grudnia 2024 r. po ponownym wniesieniu przez skarżącego w pisma z 2 lipca 2024 r. (k. 35 akt sądowych) wezwania do zaprzestania naruszania prawa przedmiotową uchwałą, które to wezwanie nie mogło otworzyć skarżącemu drogi do skutecznego złożenia wezwania, a więc i skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługuje stronie tylko raz, a skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest spóźniona i podlega odrzuceniu. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu zarzucono naruszenie podstawowych zasad postępowania wyrażających się w przepisach p.p.s.a. (w szczególności art. 54), K.p.a. (w szczególności zasady informowania strony – art. 9) oraz fundamentalnej zasady prawa do sądu (wyrażonej przede wszystkim w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa, oraz zasady kwalifikowania pisma według jego treści, co jawi się poprzez interpretowanie treści pism skarżącego oraz istotnych okoliczności w sposób całkowicie sprzeczny z ich intencją, celem strony, jej interesem, oraz zasadą dążenia do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do uchybienia 30-dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu, gdy w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Sąd sam wskazał wprost, że "następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu." w odniesieniu do pisma skarżącego z 2 lipca 2024 r. (jednocześnie Sąd nie uznał za "pierwsze" wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa pisma z 31 maja 2024 r. zatytułowanego "Wniosek" i wskazującego "wnoszę o: 1. Zaniechanie uporczywego naruszania prawa [...]"). W związku z tym, że Sąd rozstrzygnął, że pismo z 2 lipca 2024 r. nie było i nie mogło być kolejnym wezwaniem do zaprzestania naruszenia, istniał po stronie organu administracji publicznej ustawowy obowiązek ustalenia w oparciu o treść pisma czym wobec tego ono jest. W świetle sprawy oczywiste jest, że skoro pismo zawierało wszystkie elementy stanowiące szczególne wymagania skargi, a ponadto już w piśmie z 20 czerwca 2024 r. skarżący ponaglił Burmistrza Miasta [...], wskazując na ignorowanie w odpowiedzi Burmistrza z 13 czerwca 2024 r. podniesionych problemów i żądań ich rozwiązania, a przede wszystkim wyartykułował zamiar skierowania sprawy na drogę sądową "do końca czerwca t.r." to jedynie zasadnym jest wniosek, że pismo z 2 lipca 2024 r. stanowiło skargę wniesioną w terminie. Nawet jeśli działający bez profesjonalnego pełnomocnika skarżący uchybił wymaganiom pisma określonym w p.p.s.a. to w żaden sposób nie zwalniało to organu z obowiązku przekazania sprawy Sądowi w terminie 30 dni. Dopiero całkowita bierność organu i zaniechanie tym podstawowym obowiązkom zmusiły skarżącego do skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika co zaowocowało wniesieniem pisma z 28 listopada 2024 r. i finalnie pozwoliło aby Sąd pochylił się nad przedmiotową sprawą. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, według którego pisma skarżącego z 8 maja 2024 r., 31 maja 2024 r., 5 czerwca 2024 r., a przede wszystkim z 2 lipca 2024 r. w ogóle nigdy nie istniały, co w konsekwencji jawi się poprzez zignorowanie 3 pierwszych, a co do ostatniego stwierdzenie tylko czym nie jest, bez merytorycznego ustosunkowania się choćby przez stwierdzenie czym wobec tego jest. Wobec jasnej treści intencji oraz oznaczenia wydanej decyzji i organu, danych wnioskodawcy oraz tego czego się domaga, ponadto po uprzedniej zapowiedzi skierowania sprawy na drogę sądową (w świetle utrwalonego poglądu sądownictwa i doktryny całkowicie należy tu pominąć świadomość obywatela co do tego, czy pismo takie należy zatytułować skargą, czy też jakoś inaczej, zaś pomyłkę co do organu za pośrednictwem którego jest wnoszona koryguje sam organ przekazując według właściwości, zaś do usunięcia braków formalnych pisma stronę należy wezwać) oczywistym jest, że pismo to stanowi skargę, a już w szczególności oczywistym jest obowiązek organu do nadania sprawie biegu i pouczenia strony zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. Ponadto wskazano, że "wobec niemożności uznania, że pismo skarżącego wniesione dnia 2 lipca 2024 r. do Rady Miasta K. stanowiło kolejne wezwanie do zaprzestania naruszania prawa, a zatem skoro było to dalsze prowadzenie korespondencji i niemożliwe jest przyjęcie, iż skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi skargę, o której mowa w art. 101 u.s.g., gdy dotyczy ona przewlekłości organu i zaniechania co do żądania zaprzestania naruszeń, po tym jak skarżący wielokrotnie ponaglał organ". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że skarga na ww. uchwałę wniesiona przez skarżącego w dniu 2 grudnia 2024 r. przy piśmie z 28 listopada 2024 r. (co nie jest w sprawie kwestionowane) jest po terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2027 r. Zgodnie z tym przepisem, mającym w niniejszej sprawie zastosowane z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej z 2017 r., przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, wskazując na okoliczności w jakich skarżący wniósł przedmiotową skargę, niewadliwie wskazał, że to pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2024 r., miało znaczenie dla oceny terminowości przedmiotowej skargi. A mianowicie, organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z 1 lipca 2024 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lipca 2024 r. W tych warunkach istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie upływał skarżącemu z dniem 9 sierpnia 2024 r. Wcześniejsze i późniejsze pisma skarżącego kierowane do organów Gminy K. nie mają dla tej oceny znaczenia, o czym poniżej. Tymczasem skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została przez skarżącego dopiero w dniu 2 grudnia 2024 r., a więc po terminie. Wbrew twierdzeniom zażalenia dla tej oceny nie ma zasadniczo znaczenia to, że Sąd I instancji wskazał, iż złożenie skargi w dniu 2 grudnia 2024 r. nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego w pisma z 2 lipca 2024 r., które – jak trafnie wskazał Sąd – stanowiło kolejne wezwanie do zaprzestania naruszania prawa przedmiotową uchwałą i jako takie nie mogło otworzyć skarżącemu drogi do skutecznego złożenia (ponownego) wezwania, a więc i skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Poza tym niezależnie od tej oceny należy wskazać, że także licząc od daty "ponownego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które wpłynęło do organu w dniu 2 lipca 2024 r., przedmiotowa skarga, złożona 2 grudnia 2024 r., została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 w zw. z art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wcześniejszych pism skarżącego, które zwierały żądania, ale sprostowania planu miejscowego bądź jego zmianę. Burmistrz zaś wskazywał skarżącemu, że jego żądania zostały wpisane do Rejestru Wniosków w trybie art. 31 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W tym miejscu należy wskazać, że to skarżący jest dysponentem swoich żądań i organy administracji publicznej nie mogą ingerować w te żądania. Taka ocena ma zaś usprawiedliwione podstawy normatywne, ponieważ określony skutek co do treści planu miejscowego skarżący może osiągnąć zarówno poprzez dopuszczalną prawem zmianę planu miejscowego, co najpełniej może prowadzić do uwzględnienia żądań skarżącego bądź poprzez zaskarżenie planu miejscowego do sądu administracyjnego, który może, ale wyłącznie w przypadku zaistnienia wad, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić nieważności uchwały w zakresie wskazywanym przez stronę skarżącą. Dopiero przy piśmie z dnia 20 czerwca 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jak trafnie ocenił Sąd I instancji. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny pisma skarżącego z 2 lipca 2024 r. Z jego treści nie wynika aby stanowiło ono skargę do Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę, lecz jest to kolejne pismo skarżącego, w którym wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa. Sama też strona skarżąca w skardze wskazywała, że jest to wniosek skierowany do Rady Miasta K.. Trudno także w tym zakresie doszukać się "jakiejś" niewiedzy skarżącego, co do trybu zaskarżenia ww. uchwały, skoro skarżący sam w piśmie z 20 czerwca 2024 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazał, że wobec ignorowania jego żądań skieruje skargę do WSA o unieważnienie MPZP Miasta K.. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w zażaleniu naruszenia prawa, jeśli chodzi o brak kwalifikacji pisma skarżącego z 2 lipca 2024 r. jako skargi do sądu administracyjnego, a tym samym naruszenia czy to art. 54 p.p.s.a., czy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; nie wspominając o przepisach K.p.a., które nie mają zastosowania w procedurze związanej z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Ogólnie rzecz biorąc przepisy obowiązującego prawa umożliwiały skarżącemu zaskarżenie ww. uchwały do sądu administracyjnego, jednak to od działań samego skarżącego zależało czy uczyni to skutecznie, a brak takiej skuteczności w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi jako wniesionej po terminie, co nie stanowi o naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Natomiast wadliwe działania strony skarżącej, czy jej zaniechania, nie mogą w okolicznościach niniejszej sprawy mieć wpływu na ocenę legalności działalności organów administracji publicznej oraz Sądu Administracyjnego. Ewentualny brak wiedzy prawniczej obciąża stronę skarżącą także w odniesieniu do problematyki prawnej dotyczącej "terminowości" wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.