II SA/Lu 610/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 sierpnia 2025 r., znak: SKO.RÓ/40/30/2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Hrubieszowa z dnia 21 lipca 2025 r. znak: S.1431.41.2025.MM; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. znak: SKO.RÓ/40/30/2025, po rozpatrzeniu odwołania K. C. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Hrubieszowa (dalej jako: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 21 lipca 2025 r. znak: S.1431.41.2025.MM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. Philips CityTouch, Schreder Exedra, Lumion, itp.). Jeżeli tak - proszę podać: a) nazwę oprogramowania, b) liczbę punktów świetlnych objętych systemem. c) procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy. Proszę o udostępnienie: 2) Pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierającego jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie. 3) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX). 4) Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów /opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)? 5) Jeśli w przypadku pyt. 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej? 6) Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa - jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)? Pismem z dnia 4 lipca 2025 r. przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy, organ I instancji odpowiedział na wniosek w następujący sposób: - co do punktu 1 lit. a) i b) wskazał, że Gmina Miejska Hrubieszów eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem - wykorzystuje oprogramowanie o nazwie "Schreder Exedra", natomiast liczba punktów świetlnych systemem to 110; - co do punktu 1 lit c) wskazał: "dane i infrastrukturze wrażliwej"; - co do punktu 2 i 3 wskazał: "dostęp do tych informacje zawiera dane na temat infrastruktury wrażliwej"; - co do punktu 4 poinformował, że "Gmina Miejska Hrubieszów posiada możliwości wymienione w pytaniu, jednak są to informacje na temat infrastruktury wrażliwej"; - co do punktu 5 wskazał: "dostęp do tych danych mają tylko uprawnienie pracownicy Gminy Miejskiej Hrubieszów"; - co do punktu 6 wskazał: "brak zasadności publikowania publicznego danych o infrastrukturze wrażliwej". W reakcji na otrzymaną odpowiedź skarżący w dniu 8 lipca 2025 r. skierował do organu I instancji (na adres e-doręczeń) pismo opatrzone podpisem zaufanym, w treści którego zwrócił się o ponowne rozważenie udostępnienia informacji wskazanych w punktach 1 lit. c) oraz 2-6 wniosku z dnia 20 czerwca 2024 r. W ocenie skarżącego, część z tych danych stanowi informację publiczną. Na wypadek podtrzymania przez organ I instancji dotychczasowego stanowiska, skarżący wniósł o wydanie formalnej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. W dniu 21 lipca 2025 r. Burmistrz, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: - procentowego pokrycia systemem zdalnego monitoringu względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy, - udostepnienia pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowany bezpośrednio z systemu zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie, - udostepnienia raportu aktualnego stanu błędów /awarii wygenerowanego z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że powyższe informacje, mimo że dotyczą zadania publicznego, podlegają ochronie na podstawie: - art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2026 r. poz. 85) - informacje objęte wnioskiem zawierają szczegóły techniczne, procedury awaryjne oraz systemowe rozwiązania teleinformatyczne, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - operatora zarządzającego infrastrukturą oświetleniową; - art. 5 ust. 1 u.d.i.p - ujawnienie danych o sposobie działania, strukturze błędów i awarii oraz technikach zarządzania może zagrozić bezpieczeństwu publicznemu i ciągłości działania systemów, które - zgodnie z ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 122 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2026 r. poz. 574, dalej jako: u.z.k.) - mogą być uznane za elementy infrastruktury krytycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niewskazanie osób uczestniczących w postępowaniu i podmiotów chronionych; - art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez bezzasadne powołanie się na wyjątki ustawowe bez szczegółowej analizy i wykazania przesłanek do ograniczenia prawa do informacji; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie skarżącego, wnioskowane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej i są jawne, natomiast organ I instancji, odmawiając ich udostępnienia, w sposób nieuprawniony powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy, a także nie wykazał realnego zagrożenia. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy - odnosząc się do zarzutów odwołania -podkreślił, że w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1160/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych powoduje, że organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. W ocenie Kolegium, stanowisko Burmistrza odnośnie do istniejących ograniczeń dotyczących udostępnienia żądanych informacji, jest prawidłowe. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, iż informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. W treści decyzji organ I instancji wskazał natomiast, że informacje objęte wnioskiem zawierają szczegóły techniczne, procedury awaryjne oraz systemowe rozwiązania teleinformatyczne, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - operatora zarządzającego infrastrukturą oświetleniową. Podsumowując Kolegium wskazało, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia, iż nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie w całości decyzji organu I instancji; zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z przyjęciem, że żądane dane (procent pokrycia systemem, inwentaryzacja opraw, raport usterek) mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p.; wskazanie, iż ewentualne ograniczenia mogą być stosowane wyłącznie w trybie i zakresie art. 5 u.d.i.p., z pierwszeństwem dla udostępnienia częściowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa ma charakter modelowy i dotyczy kwalifikacji informacji dotyczących gminnej infrastruktury oświetleniowej oraz danych generowanych przez system jej zdalnego nadzoru. Wniosek obejmował między innymi nazwę używanego oprogramowania, liczbę punktów świetlnych objętych systemem, procentowe pokrycie systemem w stosunku do wszystkich opraw, a także plik bieżącej inwentaryzacji opraw oraz raport aktualnych usterek generowane bezpośrednio z oprogramowania do zarządzania oświetleniem ulicznym. Tak opisany zakres nie dotyczy mechaniki działania samego narzędzia ani "know-how" podmiotu trzeciego, lecz stanowi odwzorowanie stanu majątku komunalnego i sposobu wykonywania zadania publicznego w postaci utrzymania oświetlenia dróg. Są to więc dane wprost wskazane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako podlegające reżimowi jawności: informacje o mieniu komunalnym oraz o sposobie i efektach wykonywania zadań publicznych. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, decyzja narusza także art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który nakłada na organ obowiązek wskazania podmiotów, których dobra mają być chronione poprzez odmowę udostępnienia informacji. W zaskarżonej decyzji ograniczono się do ogólnikowego stwierdzenia o "tajemnicy przedsiębiorcy - operatora zarządzającego infrastrukturą oświetleniową", nie wskazując wprost nazwy ani danych tego przedsiębiorcy. Taki brak oznaczenia podmiotu sprawia, że decyzja jest wadliwa formalnie - nie pozwala bowiem na ocenę, czy rzeczywiście istnieje interes prawnie chroniony i czy dany podmiot miał prawo powołać się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla, że organ musi nie tylko powołać się na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale także wykazać, którego dokładnie podmiotu dobra mają być chronione. Brak tego elementu oznacza, że decyzja nie spełnia minimalnych wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., a jej kontrola instancyjna czy sądowa staje się iluzoryczna. Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, iż oświetlenie uliczne może być uznane za infrastrukturą krytyczną zgodnie z u.z.k., skarżący podniósł, że ustawa ta zawiera zamknięty katalog systemów zaliczanych do infrastruktury krytycznej (art. 3 pkt 2), wśród których nie ma infrastruktury oświetleniowej. Ani organ I instancji, ani Kolegium nie wykazały, że system oświetlenia w Hrubieszowie został formalnie ujęty w wykazie prowadzonym przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa. W świetle zaś art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji dopuszczalne jest tylko w takim zakresie (częściowym), który rzeczywiście znajduje podstawę w przepisach szczególnych, np. w zakresie tajemnicy ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 28 kwietnia 2026 r. skarżący poparł skargę oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu na rozprawę w kwocie 65,78 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Akt ten - jako rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - określa kryteria uznania określonych informacji za informacje publiczne, a także wskazuje krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania tego rodzaju informacji oraz reguluje zasady i tryb ich udostępniania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej. Wobec treści tego przepisu nie budzi wątpliwości, że Burmistrza Miasta Hrubieszowa, do którego skarżący wystąpił w niniejszej sprawie z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, jest objęty obowiązkiem informacyjnym wynikającym z powyższej ustawy. W świetle przepisów u.d.i.p., o sposobie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, decyduje przede wszystkim charakter żądanej informacji, tj. ocena, czy posiada ona walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna, a podmiot będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on – zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – udostępnić ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do decyzji takiej stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą np. wówczas, gdy żądana informacja, pomimo posiadania waloru informacji publicznej, objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tak więc co do zasady (poza sytuacjami, w których postępowanie o udostępnienie informacji publicznej podlega umorzeniu) postępowanie wszczęte wnioskiem o udostępnienie informacji, która ma walor informacji publicznej, winno zakończyć się udostępnieniem żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej bądź odmową udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Te formy zakończenia postępowania zastrzeżone są jednak do sytuacji, w których informacja będąca przedmiotem wniosku posiada walor informacji publicznej. Oczywiste jest, że informacja, która nie jest informacją publiczną, nie podlega udostepnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do takiej informacji nie zachodzą także podstawy do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., decyzja taka dotyczyć może również jedynie informacji mających charakter informacji publicznej. Jeżeli zatem wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zawiadamia pisemnie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2016, s. 314-315, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że kwalifikacja informacji objętych kontrolowanymi decyzjami, jako informacji publicznej, w ocenie Sądu, jest prawidłowa jedynie w części, w jakiej dotyczy danych wskazanych w punkcie 1 lit c) wniosku skarżącego, tj. informacji o procentowym pokryciu systemem zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym, względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy. Sąd nie podziela natomiast dokonaj przez organy oceny charakteru pozostałych informacji objętych kontrolowanymi decyzjami, tj. informacji w postaci pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu zawierającego jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie oraz raportu aktualnego stanu błędów /awarii wygenerowanego z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym. W ocenie Sądu, w tym zakresie wniosek skarżącego nie dotyczy danych, którym można przypisać walor informacji publicznej. Rozwijając powyższą ocenę należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, którego normatywnym źródłem jest art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem prawa do informacji publicznej jest zapewnienie obywatelom prawa do kontroli sposobu funkcjonowania instytucji wykonujących zadania Państwa oraz gospodarowania środkami publicznymi. Tak określony na poziomie konstytucyjnym zakres prawa do informacji publicznej koresponduje z ustawową definicją "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić jednak trzeba, że charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Należy bowiem mieć na względzie, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że jakkolwiek konstytucyjne prawo do informacji służy urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady jawności życia publicznego i umożliwia kontrolę nad instytucjami państwowymi, to jednak nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Do tej kategorii należą tzw. informacje (dokumenty) wewnętrzne, które choć służą realizacji zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit. - str. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazano, że z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wyłączeniu podlegają treści o charakterze roboczym, stanowiące jedynie proces rozważań i etap wypracowywania finalnej koncepcji. Dokumenty te obrazują pewne stadium drogi do wytworzenia informacji publicznej, lecz same tego statusu nie posiadają. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do kategorii informacji wewnętrznych, a więc informacji pozbawionych waloru publicznego, należą m.in. informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 35/21). Taki charakter przypisuje się m.in. informacjom bezpośrednio związanym z programami i systemami komputerowymi wykorzystywanymi przez organy. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 5124/21). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy bowiem podkreślić, że prawo do informacji publicznej służy kontroli sposobu wydatkowania środków publicznych i wyników realizacji zadań publicznych, nie zaś wglądowi w techniczne aspekty instrumentów pozyskanych z tych środków celem realizacji powyższych zadań. Odróżnić należy jawność procesów decyzyjnych oraz merytorycznych wyników działań organu od wglądu w techniczno-operacyjne działanie administracji, które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji pozwala obywatelowi zweryfikować, jak jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne i jak wykonuje swoje zadania, natomiast nie daje wglądu w narzędzia techniczne przez nią wykorzystywane. Systemy sterowania czy bazy danych to jedynie środki pomocnicze, a nie merytoryczna treść działań władzy podlegająca kontroli społecznej. Przyznanie uprawnienia do ich badania zmieniłoby istotę kontroli obywatelskiej w nadzór nad samą technologią, co nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP ani ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że jako informację publiczną należy zakwalifikować informacje objęte punktem 1 wniosku skarżącego, tj. informacje o tym, czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym, jaka jest nazwa wykorzystywanego systemu oraz jaki jest jego zasięg (liczba punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy). Informacja o wykorzystywaniu przez Gminę określonego systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym oraz jego zasięgu na terenie Gminy, wpisuje się w bowiem kategorię informacji publicznych wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" u.d.i.p., jako informacja o zasadach funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności o trybie jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Przy tym informacja o liczbie punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowym pokryciu systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy, stanowi informację o efektywności narzędzia zakupionego przez Gminę ze środków publicznych. Za uznaniem tej informacji za publiczna przemawia zatem dodatkowo argument, iż jej udostępnienie jest niezbędne dla zapewnienia społecznej kontroli racjonalności wydatkowania środków publicznych. Natomiast pozostałe informacje objęte wnioskiem skarżącego, w tym przede wszystkim objęte kontrolowanymi decyzjami dane w postaci pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu zawierającego jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie (pkt 3 wniosku) oraz raportu aktualnego stanu błędów /awarii wygenerowanego z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (pkt 4 wniosku), w ocenie Sądu, stanowią informacje o charakterze wewnętrznym, jako informacje bezpośrednio dotyczące technicznych walorów i parametrów wykorzystywanego przez Gminę systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem. Informacje te nie mają zatem charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ale też nie mogły być przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. Powyższa kwalifikacja poszczególnych informacji objętych kontrolowanymi decyzjami przekłada się na uznanie, że w zakresie, w jakim rozstrzygnięcia te odnoszą do żądania wyrażonego w punktach 3 i 4 wniosku skarżącego, ich wadliwość wynika już z samego błędnego (bezzasadnego) zastosowania formy decyzji administracyjnej do informacji nieposiadających waloru informacji publicznej. W odniesieniu do tej części wniosku organ powinien był ograniczyć się jedynie do pisemnego powiadomienia wnioskodawcy, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na brak publicznego charakteru. Wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej nastąpiło natomiast z naruszeniem przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez ich błędne zastosowanie. Ocena decyzji organów obu instancji w pozostałej części dotyczącej informacji o procentowym pokryciu systemu względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy, która to informacji – jak wyżej wskazano – stanowi informację publiczną, wymaga natomiast rozważenia, czy organy wykazały w tym zakresie zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 tego artykułu stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak już wyżej wskazano, odmowa udostępniania informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji, wymaga wydania decyzji administracyjnej. W myśl bowiem art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Odesłanie do stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznacza, że decyzja taka musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, które powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja o odmowie udostepnienia informacji publicznej powinna zatem zawierać przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. W kontrolowanych decyzjach organy powołały się zarówno na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że udostępnienie żądanej informacji - jako dotyczącej elementu infrastruktury krytycznej - może zagrozić bezpieczeństwu publicznemu, jak i na ograniczenie wskazane w ust. 2 tego artykułu, wskazując, że informacje objęte wnioskiem zawierają szczegóły techniczne, procedury awaryjne oraz systemowe rozwiązania teleinformatyczne, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, obie te przesłanki odmowy nie zostały przez organy wykazane. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ochrony informacji publicznej z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy, wyjaśnić należy, że na tajemnicę taką składają się dwa elementy: formalny - wola utajnienia danych informacji, oraz materialny - posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy. Zastrzeżenie poufności informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy może być uznane za usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną oba ww. warunki, a więc jedynie wtedy, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, a nadto, że nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1922/15; z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 3487/15; z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2922/15). W kontrolowanych decyzjach brak jest argumentacji pozwalającej na uznanie za spełniony któregokolwiek z powyższych elementów tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do informacji publicznej o procentowym pokryciu systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy. Organy – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – nie wskazały podmiotu (producenta systemu), z uwagi na dobro którego odmówiły udostepnienia tej informacji. Nie wykazały nadto, by podmiot ten podjął jakiekolwiek działania zmierzające do zachowania powyższej informacji w poufności. Tym samym nie wykazano istnienia elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Nie został wykazany także element materialny takiej tajemnicy, bowiem brak jest w kontrolowanych decyzjach jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej, że powyższa informacja posiada wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, organy w sposób całkowicie arbitralny i dowolny powołały się także na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przede wszystkim zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu organów, system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym nie należy do elementów infrastruktury krytycznej wymienionych w art. 3 pkt 2 u.z.k. Jednocześnie, zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że ujawnienie informacji o procentowym pokryciu takiego systemu względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy, mogłoby zagrozić bezpieczeństwu publicznemu i ciągłości działania tego systemu. Informacja ta nie zawiera wszakże żadnych istotnych danych technicznych systemu. W związku z powyższym Sąd uznał, że decyzje obu instancji, w zakresie, w jakim dotyczą informacji publicznej wskazanej w punkcie 1 lit. c) wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2026 r., zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w pozostałym zakresie, jak wyżej wskazano, wadliwość decyzji organów obu instancjii wynika z zastosowania art. 16 u.d.i.p. do danych, które nie stanowią informacji publicznej. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie, w punkcie II sentencji, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, przy czym w ramach zasądzonych kosztów Sąd uwzględnił wyłącznie uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych. Sąd nie zasądził natomiast na rzecz skarżącego kosztów dojazdu na rozprawę (oszacowanych przez skarżącego na kwotę 65,78 zł), mając na względzie, że koszty dojazdu skarżącego do Sądu w dniu 28 kwietnia 2026 r., zostały zasądzone na jego rzecz w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 542/25, w której rozprawa sądowa bezpośrednio poprzedzała rozprawę przeprowadzoną w tym samym dniu w sprawie niniejszej.