II SA/Lu 546/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. L. na uchwałę nr XXIII/393/2026 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2026 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. nieruchomości stanowiących własność Województwa Lubelskiego, położonych na terenie gmin N. i O. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od odrzuconej skargi.

Pismem z 24 lipca 2026 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) wniosła do Sądu skargę na uchwałę nr XXIII/393/2026 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2026 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. nieruchomości stanowiących własność Województwa L., położonych na terenie gmin N. i O.. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skarżąca podniosła, że uchwała obiektywnie zmienia jej sytuację prawną na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej, dlatego też istnieje realna potrzeba jej ochrony prawnej. Interes ten wynika z faktu, że skarżąca jest posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] (o pow. 19,46 ha), sąsiadującej z nieruchomościami, na których wydzierżawienie wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą. W posiadanie działki nr [...] skarżąca weszła na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Województwem Lubelskim na 7 lat. Po zakończeniu umowy dzierżawy, z upływem okresu, na który została zawarta, skarżąca kilkukrotnie zwracała się do Marszałka Województwa o wydzierżawienie lub sprzedaż nieruchomości na jej rzecz (w trybie bezprzetargowym). Organ odmawiał zgody, argumentując, że nieruchomość została przeznaczona do wydzierżawienia w drodze przetargu, na podstawie stosownej uchwały Sejmiku. W październiku 2023 r. skarżąca wyraziła wolę wydzierżawienia lub zakupu czterech działek spośród objętych aktualnie zaskarżoną uchwałę. Po podjęciu przez Zarząd Województwa uchwały z 15 października 2024 r. o wydzierżawieniu w drodze przetargu kilkunastu działek stanowiących własność Województwa (objętych zaskarżoną uchwałą), Spółka wyraziła wolę przystąpienia do przetargu, jednak w odpowiedzi na liczne zapytania, otrzymywała informacje, że w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie scalenia gruntów w miejscowościach, gdzie działki są położone, nie jest możliwe ich wydzierżawienie. Spółka była zatem realnie i konsekwentnie zainteresowana dzierżawą lub nabyciem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Poniosła znaczne nakłady finansowe związane z przygotowaniem działki nr [...] do eksploatacji znajdujących się na niej złóż kopalin. Kontynuowanie dzierżawy tej działki, jak również pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich (objętych zaskarżoną uchwałą), umożliwiłoby Spółce odzyskanie wartości poniesionych nakładów inwestycyjnych, zapewniłoby racjonalne wykorzystanie już przygotowanej infrastruktury oraz stworzyłoby warunki do kontynuowania działalności gospodarczej. Spółka podniosła także, że oddanie nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą do eksploatacji przez podmiot trzeci mogłoby w sposób bezpośredni i istotny zagrozić prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie eksploatacji złóż metodą odkrywkową. Tego rodzaju działalność wymaga prowadzenia skoordynowanej gospodarki wodnej. Prowadzenie niezależnych systemów odwadniania przez odrębne podmioty na terenach pozostających we wzajemnym oddziaływaniu, może prowadzić do istotnego zaburzenia stosunków wodnych, co w konsekwencji może uniemożliwić lub znacząco utrudnić dalsze prowadzenie działalności wydobywczej przez skarżącą, narazić ją na straty finansowe, a nawet doprowadzić doi utraty możliwości wykonywania poosiadanych koncesji. Konkludując Spółka stwierdziła, że zaskarżona uchwała oddziałuje nie tylko na sferę jej przyszłych planów inwestycyjnych, ale także na jej aktualną sytuację gospodarczą i możliwość dalszego prowadzenia działalności wydobywczej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na trzy argumenty. Po pierwsze, wyrażenie zgody przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od przetargu w kwestii umowy dzierżawy ma charakter czynności cywilnoprawnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Po drugie, organ zanegował interes prawny w zaskarżeniu uchwały przez Spółkę, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz na fakt, że nie istnieje przepis, który stanowiłby dla skarżącej podstawę domagania się przeprowadzenia przetargu w celu zawarcia umowy dzierżawy. Po trzecie, organ wskazał, że decyzją z 30 stycznia 2026 r. Minister Klimatu i Środowiska cofnął skarżącej Spółce, bez odszkodowania, koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża znajdującego się na działce nr [...]. Zgodnie z przepisami, przedsiębiorca, któremu cofnięto koncesję może wystąpić z wnioskiem o ponowne jej udzielenie w takim samym zakresie dopiero po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o cofnięciu koncesji. W ocenie organu oznacza to, że Spółka nie mogłaby przystąpić do ewentualnego przetargu na dzierżawę nieruchomości położonych na tym terenie na prowadzenie działalności wydobywczej. Konkludując pełnomocnik stwierdził, że skarżąca nie ma nie tylko interesu prawnego, ale nawet interesu faktycznego w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że niezasadny jest argument organu, jakoby kontrola legalności zaskarżonej uchwały pozostawała poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2026 r., poz. 720; dalej jako: u.s.w.) oraz art. 23 ust. 1 pkt 7a w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399, ze zm.; dalej jako: u.g.n.). Pierwsze dwa przepisy mają charakter kompetencyjny – art. 18 pkt 20 u.s.w. wskazuje wyłączną właściwość sejmiku do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. odnosi się do gospodarowania zasobem nieruchomości podmiotu publicznego, m.in. poprzez wydzierżawianie nieruchomości. Podstawa ta została wskazana częściowo nieprawidłowo (nieprecyzyjnie) – przepis ten odnosi się bezpośrednio do gospodarowania przez starostów zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, odniesienie tych zasad do gospodarowania wojewódzkim zasobem nieruchomości wymaga dopełnienia podstawy prawnej przez przepisy odsyłające – art. 25 ust. 2 w zw. z art. 25d u.g.n. To formalne uchybienie nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Z kolei art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jakkolwiek kwestia tego, czy kontrola legalności uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania odpowiednim zasobem nieruchomości, w tym uchwał o wyrażeniu zgody na odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów (art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n.) mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, przez pewien czas była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowym, to jednak ostatecznie orzecznictwo stanęło na stanowisku dopuszczającym zaskarżanie tego rodzaju uchwał do sądu administracyjnego (zamiast wielu zob. postanowienie NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, w którego uzasadnieniu prezentowana jest argumentacja w zakresie obydwu przeciwstawnych stanowisk oraz obszerny wywód wyjaśniający zasadność dopuszczenia kognicji sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach; dopuszczalności skargi w tej perspektywie dowodzi również przywoływane niżej orzecznictwo, w którym nie kwestionowano właściwości sądu administracyjnego). Argument organu o braku właściwości sądu administracyjnego jest zatem niezasadny. Skarga podlega jednak odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.), gdyż Spółka nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny (lub uprawnienie) skarżącej, stosownie do wymogu wynikającego z art. 90 ust. 1 u.s.w. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Analogiczne regulacje znajdują się w przepisach ustaw o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym. Na temat legitymacji skargowej, uprawniającej do zaskarżania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, istnieje ogromna ilość orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny, które choć różnią się w szczegółach, to są jednolite co do pewnych podstawowych elementów, które należy brać pod uwagę przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na bazie spójnych w tym zakresie wypowiedzi orzecznictwa i doktryny można wskazać następujące determinanty oceny legitymacji skargowej na gruncie przywołanych regulacji, w tym art. 90 ust. 1 u.s.w.: Po pierwsze, skarga tego rodzaju nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Po drugie, interes prawny skarżącego, legitymujący do wniesienia skargi na uchwałę, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tak pojmowanego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny. Po czwarte, skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jego sfery prawnie chronionej, do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący musi wskazać naruszenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, legitymującym do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca Spółka opiera swoją legitymację skargową na twierdzeniu, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny z dwóch ściśle związanych ze sobą przyczyn. Po pierwsze, Spółka była i jest zainteresowana wydzierżawieniem nieruchomości (działek) objętych zaskarżoną uchwałą. Po drugie, to zainteresowanie wynika ze związku z faktem posiadania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której Spółka prowadziła działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin. W ocenie Spółki, wydzierżawienie (lub pozyskanie innego tytułu prawnego) do nieruchomości sąsiednich (objętych zaskarżoną uchwałą), jest niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności wydobywczej na działce nr [...]. Argumenty te w ocenie Sądu nie uzasadniają legitymacji Spółki do zaskarżenia spornej uchwały, gdyż nie dowodzą, aby uchwała naruszała interes prawny Spółki. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym sam fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą przedmiocie jej zbycia (wydzierżawienia) w trybie bezprzetargowym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała (por. przykładowo: wyrok NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10; wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2826/12; wyrok NSA z 31 marca 2015 r., I OSK 2952/14; wyrok WSA w Łodzi z 27 lutego 2013 r., II SA/Łd 1030/12; wyrok WSA w Lublinie z 18 czerwca 2014 r., II SA/Lu 88713). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy, ugruntowany pogląd orzecznictwa i nie znajduje podstaw do odstąpienia od niego. Należy przy tym zauważyć, że można odnotować sprawy, w których sądy uznały legitymację skargową podmiotów skarżących uchwały o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów dotyczących nieruchomości z zasobów jednostek samorządu terytorialnego. Orzeczenia te nie były jednak przejawem odstąpienia od powyższego poglądu – uznanie legitymacji skargowej wynikało ze szczególnych okoliczności tych spraw, w których skarżący byli w stanie wykazać bezpośredni wpływ uchwały tego rodzaju na ich własny, indywidualny interes prawny (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2229/11 – interes prawny skarżących wyprowadzony z faktu konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, bez którego nie było możliwości korzystania przez skarżących z przysługującej im własności nieruchomości sąsiednich; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., I OSK 885/15 i wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2018 r., II SA/Łd 827/17 – interes prawny wywodzony z przesłanki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.: przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości). Legitymacja skargowa skarżącej nie może być wywodzona również z tytułu posiadania nieruchomości sąsiadującej (działki nr [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy uchwała (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., I OSK 1338/07; wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 2143/11; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 332/14). Skoro nawet własność sąsiadującej nieruchomości nie uzasadnia legitymacji skargowej uprawniającej do zaskarżenia uchwały wyrażającej zgodę na odstępstwo od przetargowego trybu zawarcia umowy (art. 37 ust. 4 u.g.n.), to tym bardziej nie uzasadnia jej samo posiadanie działki sąsiadującej. Co więcej – z argumentacji Spółki wynika, że jeżeli aktualnie nadal posiada działkę nr [...], to jest to poosiadania bez żadnego tytułu prawnego, gdyż okres dzierżawy tej działki już upłynął, a Spółka bezskutecznie ubiegała się o wydzierżawienie nieruchomości na kolejny okres czasu (względnie o jej nabycie). Nie uzasadniają legitymacji skargowej Spółki również argumenty odnoszące się do potencjalnego wpływu wydzierżawienia sąsiednich nieruchomości na prowadzoną przez Spółkę działalność wydobywczą na działce nr [...]. Po pierwsze, z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że Spółka utraciła koncesję na prowadzenie działalności wydobywczej na działce nr [...], z powodu cofnięcia tej koncesji bez odszkodowania, decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z 30 stycznia 2026 r. Cofnięcie nastąpiło z powodu prowadzenia działalności niezgodnie z postanowieniami udzielonej koncesji (art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze; Dz. U. z 2026 r., poz. 69, ze zm.). Jakkolwiek decyzja z 30 stycznia 2026 r. nie ma charakteru prawomocnego, to jednak nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, co wyłącza możliwość prowadzenia działalności wydobywczej na działce nr [...]. Co istotne, jedną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji o cofnięciu koncesji, był brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której koncesjonowana działalność miała być prowadzona (działki nr [...] – umowa dzierżawy wygasła w czerwcu 2024 r.), co potwierdza, że Spółka od tego czasu nie ma już żadnego tytułu prawnego do tej działki. Po drugie, nie zasługują również na uwzględnienia argumenty odwołujące się do potencjalnego negatywnego wpływu wydzierżawienia nieruchomości podmiotowi wskazanemu w zaskarżonej uchwale, na prowadzenie działalności wydobywczej przez Spółkę. Z uwagi na cofnięcie koncesji i brak tytułu prawnego do działki nr [...] Spółka nie może aktualnie zgodnie z prawem prowadzić działalności wydobywczej. Rozważania w tym przedmiocie mają zatem charakter całkowicie abstrakcyjny i hipotetyczny, nie da się z nich wywieść żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, a tylko taki wpływ może uzasadniać legitymację do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Nie istnieje zatem żaden przepis prawa, kształtujący sytuację prawną Spółki, pozwalający na wywiedzenie interesu prawnego (legitymacji) do zaskarżenia spornej uchwały. Nie jest takim przepisem również art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., statuujący jedną z przesłanki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. O ile interes prawny w zaskarżeniu uchwały podjętej na podstępie art. 37 ust. 4 u.g.n. jest w stanie wykazać podmiot, który znajduje się w sytuacji opisanej w hipotezie tego przepisu (jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości, zamierzającej nabyć nieruchomość przyległą, gdyż może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością – zob. wyżej przywoływane orzeczenia), to Spółka nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości przyległej (działki nr [...]). W świetle powyższych argumentów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., z uwagi na brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.