II SA/Sz 317/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi I. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 12 grudnia 2024 r. nr V/71/24 w przedmiocie warunków udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej I. K. kwotę 300 (słownie: trzystu) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pismem z 17 marca 2026 r. I. K. (dalej "skarżąca") złożyła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 12 grudnia 2024 r. nr [...] w sprawie warunków udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu (dalej "uchwała [...]") w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje ograniczenie uprawnienia do otrzymania bonifikaty jedynie do osób fizycznych, wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 1 lit.a, lit.b, lit.c, lit.d oraz w § 1 ust. 2 uchwały [...], a także w zakresie, w jakim przewiduje ograniczenie wysokości udzielanej bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej do maksymalnie 10 %, tj. § 1 ust. 1 uchwały [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Skarżąca złożyła również skargę na uchwałę Zarządu Województwa Z. z 9 grudnia 2025 r. nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości położnej w S. przy ul. [...] na rzecz jej użytkowników wieczystych. Skarga ta będzie rozpoznana odrębnie pod sygn. akt II SA/Sz 318/26. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest współużytkownikiem wieczystym (udział [...]) nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,1252 ha, obręb ewidencyjny [...], KW nr [...] Wskazała, że w dniu 19 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek z żądaniem sprzedaży na swoją rzecz udziału w wysokości [...] części. Podała, że w dniu 10 marca 2026 r. otrzymała z Urzędu Marszałkowskiego pismo z dnia 27 lutego 2026 r., w którym została poinformowana o sporządzeniu projektu protokołu z rokowań w sprawie ustalenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej pochodzącej z zasobów nieruchomości Województwa Z. na rzecz jej użytkowników wieczystych w trybie roszczenia o sprzedaż nieruchomości z art. 198g ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "Protokół"). W piśmie tym wskazano m.in., że w przypadku przyjęcia warunków określonych w ww. dokumencie (projekcie protokołu z rokowań), powinna stawić się w Urzędzie Marszałkowskim (...) w nieprzekraczalnym terminie do 20 marca 2026 r., w celu podpisania Protokołu. W § 6 Protokołu wskazano, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej ustalona została (...) na kwotę [...]zł, zaś w § 7 Protokołu określono, że Zbywca sprzeda na rzecz Nabywców, każdemu w udziale po [...] części, nieruchomość (...) za łączną cenę wynoszącą [...] zł (...), przy czym każdy z Nabywców zobowiązany będzie do zapłaty, stosownie do posiadanych udziałów, [...] zł W ocenie skarżącej, uregulowania przyjęte w obu ww. uchwałach bezprawnie pozbawiają ją bonifikaty od ceny, którą będzie musiała zapłacić, w przypadku, gdyby chciała skorzystać ze swojego roszczenia o sprzedaż nieruchomości, jakie przysługuje jej na podstawie art. 198g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399; dalej "u.g.n."). W uchwale [...], wbrew treści art. 198k ust. 3 u.g.n., zawężono krąg osób, którym może przysługiwać prawo do bonifikaty oraz określono wielkość tej bonifikaty w stopniu rażąco niskim, co zdaniem skarżącej, stoi w sprzeczności z celem wprowadzonego uregulowania, jakim było ułatwienie użytkownikom wieczystym nabywania własności nieruchomości gruntowych, będących w ich władaniu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 198k ust. 2 i 3 u.g.n., polegające na wykluczeniu możliwości udzielenia bonifikaty innym osobom, aniżeli wymienione w § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały [...], podczas gdy art. 198k ust. 3 u.g.n., nakazując w punkcie 1 tego przepisu uwzględnić okoliczności, o których mowa w ust. 1 oraz przypadki, o których mowa w art. 68, nie pozwala na ograniczenie adresatów mogących skorzystać z bonifikaty jedynie do osób, co do których zachodzą te okoliczności i te przypadki, ale równoważnie nakazuje przy określaniu warunków udzielania bonifikat uwzględnić jeszcze co najmniej (poprzez użycie określenia "uwzględniając w szczególności") okoliczności wymienione w punktach od 2 do 5 tego przepisu (art. 198k ust. 3), co należy w ocenie skarżącej, rozumieć jako konieczność określenia innych jeszcze, niezależnych od pozostałych, podstaw udzielenia bonifikaty i ustalić ich wielkości odrębnie, dla każdej z tych podstaw; 2) art. 32 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na dyskryminacji użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych stanowiących własność Województwa Z. (którzy wystąpili z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości) wobec użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Skarbu Państwa, polegające na ustaleniu możliwości uzyskania bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej na maksymalnie 10 %, a więc bonifikaty rażąco niższej, aniżeli w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa, gdzie bonifikata może wynieść 90% i to liczonej od ceny jeszcze niższej, albowiem (w przypadku zapłaty ceny jednorazowo) ustalonej jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. W przypadku nieruchomości takich jak ta, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, gdy stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 3%, bonifikatę liczono by - przy zapłacie całości ceny - od 60 % wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Takie uregulowanie wobec użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa zastosowane w przepisach u.g.n., nawet bez spełniania warunków udzielania bonifikaty, ułatwia użytkownikom wieczystym nabycie będących w ich władaniu nieruchomości gruntowych. Skarżąca wniosła o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z przepisami Konstytucji RP sposobu uregulowania roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego, zawartego w Dziale Vla ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dyskryminuje użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi na uchwałę [...]. Wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 198k u.g.n. Organ wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił organom samorządu terytorialnego prawo ustalenia wysokości stawki bonifikaty ze wskazaniem jedynie okoliczności koniecznych do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości bonifikaty. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uchwała nie zawęziła kręgu osób, które mogą skorzystać z bonifikaty, zaś wysokość bonifikaty ustalona została zgodnie z kompetencjami organu. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że nie doszło do sprzedaży ww. nieruchomości. Podała, że jest nauczycielką i nie prowadzi działalności gospodarczej, zaś przedmiotową nieruchomość wynajmuje i znajduje się tam C. . Ponadto nie mieści się w kręgu osób, objętych § 1 uchwały. Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie opisanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 pkt 20 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2026 r. poz. 720; dalej "u.s.w.") i art. 198k ust. 2 i 3 u.g.n. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skarga jest przysługującym mieszkańcom województwa prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nie wystarcza zatem samo posiadanie interesu prawnego, ale dodatkowo skarżący powinien wykazać naruszenie tego interesu lub uprawnienia przez uchwałę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Skarga nie ma charakteru actio popularis. Bezspornie skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, należącej do organu, co do której służy jej prawo do żądania sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Organ zobowiązany był zaś do podjęcia uchwały w przedmiocie bonifikaty na podstawie art. 198k ust. 2 u.g.n. Rozważenia wymaga zatem kwestia czy interes prawny skarżącej został naruszony przez zapisy uchwały [...]. Jak wynika, z akt skarżąca wystąpiła z żądaniem z 19 kwietnia 2024 r. sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, która stanowi własność Województwa Z. oraz z wnioskiem z 19 lipca 2025 r. o udzielenie jej bonifikaty od ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu. Przedmiotowa działka ma powierzchnię 0,1252 ha i jest zabudowana budynkiem o funkcji szpitala i opieki zdrowotnej, co wynika z operatu. Skarżąca złożyła również w dniu 19 lipca 2025 r. oświadczenie, że nie posiada zaległości z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości oraz zaległości z tytułu podatku od nieruchomości dotyczących ww. nieruchomości, a także, że nie wykorzystuje ww. nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z 29 września 2025 r. organ zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie wniosku w terminie 14 dni od odebrania wezwania przez wskazanie czy spełnia przesłanki, wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały [...], pod rygorem uznania, że nie spełnia uprawnień do bonifikaty. Skarżąca nie uzupełniła ww. braków, pomimo odebrania ww. pisma w dniu 9 października 2025 r. Sądowi wiadomo, że w dniu 9 grudnia 2025 r. Zarząd Województwa Z. wydał uchwałę nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] na rzecz jej użytkowników wieczystych (sprawa o sygn. akt II SA/Sz 318/26). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 2 u.s.w., art. 13 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 198g ust. 1 i art. 198h ust. 2 u.g.n., § 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie zobowiązania Zarządu Województwa Z. do indywidualnego określania warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Z. poz. [...]). W § 1 ust. 1 ww. uchwały, Zarząd Województwa Z. sprzedał prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej użytkowników wieczystych, stosownie do przysługujących im udziałów. W § 2 ww. uchwały odstąpiono od udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości ze względu na niespełnienie przez żadnego z użytkowników wieczystych ww. nieruchomości warunków udzielenia tej bonifikaty wymienionych w uchwale [...]. Według skarżącej, niezgodność z prawem, tj. art. 198k ust. 1 i 2 u.g.n., uchwały [...] polega na tym, że organ określił krąg użytkowników wieczystych uprawnionych do bonifikaty wyłączenie do osób i okoliczności wymienionych w § 1 ust. 1 i ust. 2 ww. uchwały, a pominął innych użytkowników wieczystych. W ocenie skarżącej, użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" w art. 198k ust. 3 u.g.n. oznacza, że organ powinien określić jeszcze inne podstawy do udzielenia bonifikaty i je zróżnicować. Zdaniem skarżącej, uchwała [...] jest niezgodna również z przepisami Konstytucji RP, gdyż różnicuje wysokość bonifikaty w zależności od tego czy nieruchomość jest własnością Województwa Z., czy też jest własnością Skarbu Państwa. W tym miejscu Sąd uznał za zasadne przywołanie założeń i mechanizmów wprowadzonych nowelizacją przepisów u.g.n. z 26 maja 2023 r., sformułowanych w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy IX.3146, https://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca zdecydował się na zrealizowanie drugiego etapu systemowej eliminacji z polskiego porządku prawnego instytucji użytkowania wieczystego (pierwszym etapem było uwłaszczenie użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe - ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 1495). Jak wskazał ustawodawca: "Celem zawartych w projekcie rozwiązań jest umożliwienie nabycia prawa własności użytkownikom wieczystym gruntów, które nie uległy dotąd uwłaszczeniu z mocy prawa lub na podstawie decyzji administracyjnej". Mocą tej nowelizacji, obok wprowadzenia ust. 1b do art. 32 u.g.n., zmodyfikowano przepisy art. 67-70 u.g.n. dotyczące sposobu ustalenia cen nieruchomości zbywanej na rzecz jej użytkownika wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej oraz wprowadzono do u.g.n. dział VIa "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego" (art. 198g-198l). Przepisy epizodyczne odnoszą się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie u.g.n. i wprowadzają preferencyjne zasady zbycia tych nieruchomości ich użytkownikom wieczystym (przyznając tzw. roszczenie o nabycie gruntu). Celem przepisów działu IVa u.g.n. było zdynamizowanie procesu eliminacji użytkowania wieczystego na gruntach, które zostały już zabudowane i zagospodarowane na określone cele, co zaktywizuje procesy inwestycyjne na tych nieruchomościach. W projekcie ustawy podkreślono: 1. rezygnację z automatycznej konwersji użytkowania wieczystego w prawo własności (inaczej niż w przypadku pierwszego etapu reformy dotyczącego gruntów mieszkaniowych zabudowanych pozostających w użytkowaniu wieczystym); 2. uwzględnienie konstytucyjnej zasady swobody podejmowania rozstrzygnięć odnoszących się do gospodarowanego zasobu, wedle której właściwe organy stanowiące i wykonawcze będą – z zastrzeżeniem przypadków wymienionych w przepisach epizodycznych ustawy – samodzielnie podejmować decyzje odnośnie do sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego, z zastrzeżeniem konieczności uwzględniania zasad prawidłowej gospodarki, tj. w szczególności okoliczności wymienionych w punktach 1-6 art. 32 ust. 1b u.g.n.; 3. brak przymuszenia samorządów do wyzbywania się majątku, bowiem projekt respektuje standardy samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Założeniem ogólnym ustawodawcy było umożliwienie użytkownikom wieczystym nabycia gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym (zarówno niewykorzystywanych, jak i wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej), które do tej pory nie uległy przekształceniu. Ustawodawca dał pierwszeństwo samorządowi terytorialnemu w kształtowaniu szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Uwzględniając szczególną sytuację społeczną i osobistą określonych grup obywateli, w projekcie zaproponowano obligatoryjną bonifikatę od ceny gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, którego użytkownikami wieczystymi są osoby fizyczne należące do szczególnie wrażliwej grupy społecznej, tj. osoby niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym bądź znacznym, osoby w stosunku do których orzeczono niepełnosprawność przed ukończeniem 16. roku życia oraz opiekunowie prawni tych osób, a także członkowie rodzin wielodzietnych, o których mowa w przepisach o Karcie Dużej Rodziny. Warunkiem udzielenia bonifikaty jest przynależność nabywcy do jednej z tych kategorii beneficjentów oraz wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu. Na nabywcy będzie spoczywać obowiązek dowiedzenia spełnienia przesłanek do udzielenia bonifikaty. Proponowany mechanizm wyklucza możliwość podejmowania przez organ reprezentujący Skarb Państwa decyzji o udzieleniu bonifikaty w warunkach swojego uznania. W odniesieniu do nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, respektując konstytucyjną zasadę samodzielności finansowej samorządów, rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do bonifikaty i określenie warunków udzielania bonifikat projektodawca pozostawił uznaniu właściwych rad i sejmików. Przy podejmowaniu uchwał o warunkach udzielania bonifikaty organy samorządu terytorialnego mogą kierować się kryteriami wskazanymi w ustawie, w tym m.in. szczególną sytuacją społeczną i ekonomiczną beneficjentów, działaniami użytkownika wieczystego podejmowanymi w interesie społeczności lokalnej, realizacją celów publicznych lub społecznie użytecznych, okresem, jaki upłynął od zawarcia umowy użytkowania wieczystego czy terminową realizacją zobowiązań wynikających z tej umowy. Z powyższego wynika, że wprowadzenie odmiennych uregulowań odnośnie zasad, ceny i bonifikaty dla nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa i nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego było celowym zabiegiem ustawodawcy, który respektował zasadę odrębności samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Z tego powodu Sąd oddalił wniosek skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność przepisów u.g.n. z Konstytucją RP. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ, określając krąg osób uprawnionych do bonifikaty wybrał rozwiązanie w postaci powielenia rozwiązań, wynikających z art. 198k ust. 1 i ust. 3 u.g.n. dotyczących nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, zaś o wysokości przysługującej osobom uprawnionym do bonifikaty organ samorządu terytorialnego zdecydował samodzielnie w ramach upoważnienia, wynikającego z art. 198k ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, że zapisy uchwały [...] naruszają jej interes prawny. Podkreślić należy, że w istocie skarżąca domaga się ustanowienia od organu innych podstaw do udzielenia bonifikaty, niż wynikające z uchwały [...], dzięki którym mogłaby ją uzyskać. Jak wyżej wyjaśniono, zasady związane z ustaleniem warunków bonifikaty i wysokość stawek procentowych należą wyłącznie do organu, zaś ich zmiana nastąpić może np. w drodze zmiany uchwały [...], o którą skarżąca może zabiegać. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.