II SA/Lu 533/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. i K. S. na czynność Inne z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącym kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

J. S. i K. S. wnieśli skargę na czynność Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 26 września 2022 r. "polegającą na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków [...] usytuowanego przy ul. [...] w B.. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że objęta skargą czynność, wbrew twierdzeniom skarżących, jest czynnością sporządzenia nowej karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego tzw. nowego, usytuowanego przy ul. [...] w B.. Czynność ta nie wywołuje skutków prawnych, stąd nie jest kwalifikowana jako czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z czym nie może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wskazał organ, sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku jest wstępnym etapem mającym doprowadzić do właściwej czynności, jaką jest włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zaskarżona czynność polegająca na sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku, tj. cmentarza żydowskiego tzw. nowego, usytuowanego przy ul. [...] w B., jest czynnością materialno-techniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że podlegające kognicji sądu administracyjnego akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tę wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa". Wojewódzki konserwator zabytków, sporządzając kartę zabytku nieruchomego, nie wydaje w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Działanie tego organu nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektu, który podlegać ma uwzględnieniu w wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. postanowieniem WSA w Krakowie z 16 listopada 2015 r., II SA/Lu 1410/15). Należy mieć zatem na uwadze, że skutek prawny objęcia nieruchomości ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznej polegającej na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1950/12). Dopiero czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków w postaci ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków nakłada na właściciela lub posiadacza zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o stanie zabytku na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) i tym samym może stanowić przedmiot skargi do sądu (postanowienia NSA: z 30 maja 2015 r., II OSK 1521/14; z 6 września 2016 r., II OSK 1771/16). Zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytku w związku z faktem włączenia ich do ewidencji zabytków (gminnej lub wojewódzkiej) kształtuje legitymację procesową skarżącego i uprawnia do wniesienia skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym należy przyjąć, że sama czynność sporządzenia (opracowania dla obiektu nieruchomego) karty ewidencyjnej zabytku nie wywołuje skutku prawnego dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest to zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podstawę zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł stanowi art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, przy czym postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.