II OSK 2421/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.578.2019.ML.4 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.578.2019.ML.4, którą utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 kwietnia 2019 r., znak: WRD.5130.1.66.2018, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych kamienicę [...] wzniesioną w 1934 r., położoną przy ul. [...] w W. wraz z terenem posesji. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z uwzględnieniem uznaniowego charakteru decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Mając to na względzie, Sąd I instancji ocenił zarzuty skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jako nieuprawnioną polemikę z oceną organu konserwatorskiego, który wskazał na wartości zabytkowe nieruchomości, które umożliwiły wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Przeszkody dla dokonania takiego wpisu nie stanowi mniejsza wartość zabytkowa nieruchomości w porównaniu do innych nieruchomości, czy też względy ekonomiczne, a także zły stan techniczny obiektu. Nadto wpisanie omawianego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie wyklucza wpisania ww. kamienicy do rejestru zabytków. Sąd zwrócił także uwagę, że błędne pouczenie jakie zawierała zaskarżona decyzja zostało sprostowane postanowieniem Ministra z dnia 13 września 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.578.2019.ML. W ocenie Sądu, nie stanowiła uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy, okoliczność nieuwzględnienia jako stron postępowania najemców lokali. Ponadto pomimo, że Wspólnota Mieszkaniowa nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, lecz postępowanie było prowadzone z udziałem wszystkich właścicieli lokali, w sytuacji ustalenia, że w budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa, organ odwoławczy uwzględnił skarżącą Wspólnotę jako stronę postępowania, mając na względzie, że biorący udział w dotychczasowym postępowaniu wszyscy właściciele lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez jednoosobowy zarząd w osobie P. N.. W związku z powyższym pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. Minister zawiadomił Wspólnotę o toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Oznacza to, że Minister umożliwił zarządowi skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej podjęcie przysługujących mu czynności procesowych na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, pominięcie zarządu Wspólnoty przy oznaczaniu kręgu stron w pismach procesowych organu I instancji oraz decyzji I instancji stanowi uchybienie pozostające bez wpływu na prawa przysługujące ww. podmiotowi w toku postępowania administracyjnego oraz na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie doszło do istotnego naruszenia art. 28 K.p.a., bowiem w rzeczywistości nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie jednobrzmiące odwołania wnieśli wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali, a zatem brak wystąpienia zarządu Wspólnoty na tym etapie postępowania pozostaje bez wpływu na jej istotę i rozstrzygnięcie, szczególnie że Wspólnota w skardze zawarła niemal analogiczne zarzuty i argumentację, jak odwołujący się członkowie Wspólnoty w odwołaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i "ewentualne rozstrzygnięcie skargi" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", przez bezzasadne przyjęcie: - iż obiekt będący przedmiotem wpisu jako całość posiada walory historyczne, artystyczne lub naukowe, w sytuacji w której brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających potwierdzić powyższą tezę, a analiza wniosku T. oraz decyzji administracyjnych organów wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do wartości historycznych, artystycznych czy też naukowych dla znacznej części obiektu będącego przedmiotem postępowania. - tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której przyjęty zakres ochrony nie znajduje uzasadnienia w racjonalnym i proporcjonalnym stosowaniu ochrony zabytków, a w konsekwencji narusza zasady ogólne wyrażone w treści art. 5 i art. 21 Konstytucji RP. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania, a w szczególności obrazę art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi przy jednoczesnym pominięciu: - 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a tym samym, jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów K.p.a., tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Ministra, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 61 § 4 [K.p.a.]. Nadto w ramach naruszenia prawa procesowego sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zakresie którym WSA rozpoznając skargę nie poczynił żadnych czynności zmierzających do zrealizowania obowiązków kontrolnych Sądu w stosunku do zaskarżonej decyzji, W załączeniu do skargi kasacyjnej przedstawiono poświadczony za zgodność z oryginałem egzemplarz opracowany przez A. sp. z o.o. w W. p.t. "Opinia dotycząca zasadności wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w W.". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także oddalenie wniosku dowodowego z ww. opinii. Na rozprawie obecni pełnomocnicy skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który zaaprobował ustalenia organów konserwatorskich, że przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową, a tym samym zostały spełnione przesłanki warunkujące uznanie administracyjne, że budynek odpowiada definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt 1 u.o.z. Jest to bowiem nieruchomość będąca dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Argumentacja skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej bazuje w tym zakresie na kontestowaniu, że przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową. Ponadto argumentacja strony skarżącej próbuje umniejszyć te wartości budynku, co jednak samo w sobie zawiera błąd logiczny, ponieważ wskazuje, że budynek posiada oryginalną substancję materiałową, która może zostać objęta ochroną konserwatorską celem zachowania dla przyszłych pokoleń. Takiej ocenie nie przeczy to, że stolarka budynku została wymieniona w znacznej części, czy też zachowano piece kaflowe tylko w dwóch lokalach. Ponadto, na co wskazywano w trakcie postępowania administracyjnego, mimo licznych prac remontowych zachowały się takie walory jak bryła, charakterystyczne elementy elewacji z okuciami balustrad balkonów; klatka schodowa ze schodami z lastryko dwukolorowego (szarego i brązowego) i okuciami balustrad schodów; stolarka; ceramika (piece kaflowe i mozaiki podłogowe); podłogi dębowe. W tym miejscu należy wskazać, że akcentowane przez stronę skarżącą zużycie techniczne budynku i konieczność dokonania remontu, czy już wykonany zakres remontu nie musi przesądzać o utracie walorów budynku pozwalających na uznanie go jako zabytku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, nawet wtedy, gdy jego użytkownik nie stawia wysokich wymagań eksploatacyjnych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi. Tego rodzaju stanowisko orzecznicze było wypowiadane na tle złego stanu technicznego zabytku, a więc tym bardziej w okolicznościach niniejszej sprawy gdy mamy do czynienia z zachowanym obiektem budowlanym, który wykazuje istnienie konkretnych cech, które pozwalają na stwierdzenie jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Przedmiotowy budynek posiada przynależne mu wartości zabytkowe, dopóki istnieje w swojej pierwotnej bryle i formie architektonicznej. Dlatego Minister korzystając z przysługującego mu uznania administracyjnego w zakresie oceny czy mamy do czynienia z zabytkiem, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skorzystał z przysługującego mu uprawnienia w sposób niewadliwy, który nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu, który uprawniałby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ramach przysługującemu organowi konserwatorskiemu uznania administracyjnego, organ dokładnie wyjaśnił z jakich względów przedmiotowy budynek, pomimo uwzględnienia okoliczności zużycia technicznego, wykazuje cechy zabytku. Przedstawione stanowisko organów dokładnie wyjaśnia, na co też wskazywał Sąd I instancji, z jakich względów budynek przedstawia wartość historyczną, artystyczną i naukową – i w tym zakresie nie ma potrzeby ponownego przytaczania wskazań organów konserwatorskich i Sądu, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej sama strona skarżąca przyznaje, iż budynek przedstawia ww. wartości lecz w śladowej ilości. Poza tym, jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji, merytoryczna ocena w sprawie została sformułowana przez wyspecjalizowany organ, powołany do ochrony zabytków; zaś stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest oparte na jej subiektywnym przekonaniu. Oceny tej nie niweczy przedstawiona w załączeniu do skargi kasacyjnej ww. opinia, która nie wnosi do sprawy nic nowego, ponieważ obrazuje stan istniejący w budynku oraz nawiązuje do oczekiwań właścicieli lokali co do tego jak powinien wyglądać remont ich lokali. Jeśli zaś chodzi o kwestie związane z ochroną prawa własności, to na tle Konstytucji RP ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi przykład tego, że prawo własności (chroniące własność, czyli w ogólnym rozumieniu konstytucyjnym "mienie") nie jest absolutne i może doznawać ograniczeń o ile następuje to ustawą i w interesie publicznym (tj. z uwagi na cel publiczny, porządek publiczny), a takim niewątpliwie jest ochrona zabytków. Zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poza tym, co też było akcentowane w sprawie, wpis do rejestru zabytków nie oznacza, że przedmiotowy budynek nie będzie mógł być remontowany, a konieczność współpracy inwestorów (właścicieli) z konserwatorem zabytków co do możliwego zakresu remontu w żaden sposób nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo własności w sposób niezgodny z prawem. Nie w każdym przypadku ograniczenie prawa własności jest tożsame z naruszeniem istoty prawa własności, czego nie można w okolicznościach niniejszej sprawy powiedzieć o zaskarżonej decyzji, która nie została wydana w warunkach przekroczenia przez organ konserwatorski uznania administracyjnego. Organ konserwatorski dokładnie uzasadnił co w niniejszej sprawie przedstawia wartość historyczną, artystyczną i naukową, i trudno z tą oceną nie zgodzić się. Nie można w omawianym zakresie doszukać się aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a wynikających m.in. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjne zasady wynikające z art. 5 (ochrona praw człowieka) i art. 21 (ochrona własności) Konstytucji RP. Skarga kasacyjna pomija, że jednocześnie Konstytucja RP w art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w prawo własności, a w istniejącym systemie prawnym doskonałym tego przykładem jest m.in. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w zasadzie w całości jest poświęcona tego rodzaju ingerencji, która odpowiada przewidzianym w Konstytucji standardom ingerencji władzy publicznej w prawo własności, jako jednego z postulatów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Strona skarżąca nie wykazała aby decyzja o wpisie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków nie została poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji taką tezę potwierdza, ponieważ wynika z niego czym dokładnie kierował się organ konserwatorski dokonując wpisu do rejestru zabytków nieruchomych kamienicy [...] wzniesionej w 1934 r., położonej przy ul. [...] w W. wraz z terenem posesji – realizując w ten sposób "ochronę zabytków" w zakresie o jakim mowa w art. 4 pkt 1 u.o.z., a więc jako działanie mające na celu przede wszystkim zapewnienie warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowanie administracyjnego zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji przeprowadził szczegółowo wywód prawny; zaś skarga kasacyjna w tym zakresie (w ramach art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) poza lakonicznym kontestowaniem tej oceny nie zawiera żadnego spójnego i logicznego wywodu, który mógłby prowadzić do sformułowania odmiennej oceny od tej jaką przedstawił Sąd I instancji. Przypomnijmy, w tym zakresie Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie uwzględnienia Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, w sytuacji gdy postępowanie organu I instancji prowadzone było z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości, jak się później okazało m.in. także z udziałem właściciela, który sprawuje zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd I instancji wypowiedział też ocenę prawną z jakich względów najemcy lokali nie są stroną postępowania. W żadnym razie skarga kasacyjna nie podważa skutecznie tej oceny Sądu I instancji. Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 u.o.z.; jak i – procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 61 § 4 [K.p.a.] oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.