II SA/Lu 365/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2025 r., znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia L. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 7 lutego 2025 r., znak: [...], wstrzymujące L. C. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m realizowanej przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Uprawnieni pracownicy PINB w C. w dniu 27 listopada 2024 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Podczas kontroli, po przybyciu na miejsce, nie zastano nikogo na nieruchomości, wobec czego do uczestnictwa w kontroli przywołano pełnoletniego świadka - D. Z. - pracownika Gminy L.. Przedmiotowa działka, od strony drogi o nawierzchni bitumicznej, przebiegającej na południe od działki nr ewid.[...], jest nieogrodzona w związku z tym możliwy jest swobodny dostęp na teren działki. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wym. 11,14 m x 12,00 m. Jest to obiekt parterowy, podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym. Odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid.[...] a nr ewid.[...] wynosi 8,20 m, a odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid.[...] i nr ewid.[...] wynosi 10,73 m. Budynek został wykonany, jako dwubryłowy. Bryła główna budynku ma kształt sześcianu, o długości boków 11,14 m x 9,30 m. Część ta, pokryta jest dachem kopertowym z pokryciem wykonanym z blachy trapezowej. Przy ścianie północnej bryły głównej, bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim wykonano część o wym. 6,02 m x 2,70 m. Część tą przykryto dachem jednopołaciowym, krytym blachą trapezową, z kierunkiem spływu wody w stronę północną. Wejście do budynku wykonano w ścianie wschodniej części przy ścianie północnej budynku. Do wejścia prowadzą schody żelbetowe ze spocznikiem przed drzwiami, o szerokości 1,20 m. Schody mają szerokość 1,73 m, wykonano 9 stopni o wys. 0,15 m. Nad schodami wykonano zadaszenie wsparte na ścianach budynku oraz slupie żelbetowym o średnicy 200 nim. Pod kondygnacją parteru, części budynku o wym. 6,02 m x 2,70 m wykonano wjazd do garażu znajdującego się w piwnicy bryły głównej. Grunt zabezpieczono murkami oporowymi, o grubości 0,24 m i długości 3,00 m - od strony wschodniej i długości 4,40 m od strony zachodniej. W części podpiwniczenia, pod częścią budynku o wym. 6,02 m x 2,70 m, przy zachodniej ścianie fundamentowej wykonano pomieszczenie o wym. 1,90 m x 2,30 m i wys. 2,20 m. Ustalono, że obecnie trwają prace polegające na wykonaniu izolacji termicznej i przeciwwilgociowej, przy schodach wejściowych do budynku. Elewację wykończono tynkiem cienkowarstwowym, na warstwie izolacji termicznej. Ścianę cokołową wykończono klejem na siatce zbrojącej brak wyprawy tynkarskiej. Przed schodami wejściowymi oraz bramą wjazdową do garażu grunt ustabilizowano częściowo płytami typu "YOMB". PINB w C. pismem z dnia 11 grudnia 2024 r. znak: [...] zwrócił się do Starosty Chełmskiego - Archiwum Zakładowego, z prośbą o informację czy w latach 2020 - 2024 r. p. L. C. lub inne osoby uzyskały decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokonały zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych na działce nr ewid.[...] obręb L., gm. L.. Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. Starosta C. wskazał, że organ nie posiada akt sprawy dotyczących inwestycji budowlanych prowadzonych na ww. działce w podanym przedziale czasowym. PINB w C. zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2025 r. znak: [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych wykonanych przy ścianie północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. W dniu 23 stycznia 2025 r. uprawnieni pracownicy PINB w C. przeprowadzili oględziny. Podczas oględzin ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wym. 11,14 m x 12,00 m. Jest to obiekt dwubryłowy. Bryła główna budynku (południowa) ma rzut prostokąta o wym. 11,14 m x 9,30 m. Przy ścianie północnej bryły głównej, bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim wykonano część na planie prostokąta o wym. zew. 6,02 m x 2,70 m. W części tej wydzielono, poprzez wykonanie ścianki działowej, dwa pomieszczenia. Pomieszczenie od strony wschodniej ma wymiary wew. 3,00 m x 2,38 m. W ścianie wschodniej tej części wykonano drzwi wejściowe ze spocznikiem, na który prowadzą schody żelbetowe. W ścianie północnej pomieszczenie wykonano okno o wym. 1,49 m x 1,20 m. W ścianie południowej znajdują się drzwi wejściowe prowadzące do bryły głównej budynku. Pomieszczenie od strony zachodniej części budynku wykonanej przy ścianie północnej ma wym. 2,38 m x 2,30 m. W ścianie zachodniej tego pomieszczenia wykonano okno o wym. 1,25 m x 0,60 m. Pomiędzy pomieszczeniami, oznaczonymi nr [...] i nr [...] na załączonym szkicu, wykonano ściankę działową o wys. 2,65 m. W ścianie wykonano otwór o wym. 0,94 m x 2,10 m. Wysokość pomieszczeń wynosi od 2,70 m od strony północnej do 3,17 m od strony południowej. Nad pomieszczeniami nie wykonano sufitu. Wydzielenie z przestrzeni zrealizowano bezpośrednio połacią dachową. Część budynku o wym. zew. 2,70 m x 6,02 m jest wewnątrz w stanie surowym zamkniętym. W części tej nie ma instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej. Ściany są nieotynkowane, a posadzkę stanowi podłoże żelbetowe. Ponadto ustalono, że ściany części o wym. 11,14 m x 9,30 m i części o wym. 2,70 m x 6,02 m nie mają wiązania elementów drobno murowych. Pustaki gazobetonowe tych części mają inną strukturę. Pustak części głównej nie ma pochwytów. Pustak części o wym. 2,70 m x 6,02 m ma fabryczne pochwyty ułatwiające układanie na zaprawie. Obecny podczas oględzin L. C. oświadczył, że jest właścicielem budynku od ok. 2021 r. W tym okresie budynek miał taką bryłę, jak obecnie, a on jedynie wyremontował obiekt, inwestorami robót budowlanych przy ścianie północnej przedmiotowego budynku byli jego rodzice - M. i M. C.. Ponadto, L. C. nie potrafił określić daty wykonania części przy ścianie północnej budynku, nie ma wiedzy czy przed rozpoczęciem robót budowlanych występowano do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonano zgłoszenia. L. C. nie potrafił wyjaśnić różnic materiałowych występujących w elementach murowanych części głównej budynku oraz części o wym. 2,70 m x 6,02 m oraz oświadczył, że części wym. zew. 2,70 m x 6,02 m została wykonana i służy, jako ochrona strefy wejściowej do budynku przez niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. PINB w C. pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. znak: [...] zwrócił się do Wójta Gminy L. z prośbą o przekazanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: [...] wraz z załącznikiem graficznym. W odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy L. przy piśmie z dnia 29 stycznia 2025 r. znak: [...] przekazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy L. z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: [...] wraz z załącznikami. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB w C. wstrzymał p. L. C. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m realizowanej przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L., którą zrealizowano po 24 sierpnia 2024 r. Realizowana budowa, częściowo podpiwniczonej części budynku o wym. 6,02 m x 2,70 m zmieniła parametry użytkowe i funkcjonalne istniejącego budynku mieszkalnego i nie zapewnia jedynie ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Przedmiotowa rozbudowa nie pełni funkcji ochronnej, bowiem przed wejściem do rozbudowanej części budynku znajduje się zadaszenie wsparte na slupie żelbetowym o wym. 5,02 m x 2,62 m. Ponadto ustalono, że pod częścią rozbudowaną wykonano pomieszczenie piwniczne o wym. 2,30 m x 1,90 m, zatem nie ma możliwości, aby rozbudowa pełniła funkcję przydomowego ganku, bowiem nie pełni wyłącznie funkcji ochronnej przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Stosowanie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosowanie do art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub na działkach, na których zostały zaprojektowane. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. W wyniku zażalenia wniesionego przez L. C. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 7 lutego 2025 r. znak: [...], wstrzymujące L. C. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m realizowanej przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. W pierwszej kolejności L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela pogląd oraz argumentację PINB w C. wskazującą, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m realizowaną przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Jak wskazano ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, dlatego należy, stosując wykładnię językową przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy organ podkreślił, że jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany chociażby kubatury, czy też powierzchni zabudowy, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, istnieje, co do zasady, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 775/19). Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 806/18). W ocenie organu II instancji przedmiotowe roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku, wymagająca zgłoszenia. Wykonane przez inwestora roboty budowlane były elementem wtórnym, bowiem pierwotne wymiary budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jego bryły głównej wynosiły 11,14 m x 9,30 m, a po przeprowadzonej rozbudowie jego wymiary zwiększyły się o 6,05 m x 2,70 m wraz z częściowo podpiwniczoną częścią (pomieszczenie obok drzwi garażowych o wym. 1,90 m x 2,30 m i wys. 2,20 oraz 2 pomieszczenia nad garażem i tą podpiwniczoną częścią o wym. 3,00 m x 2,38 mi 2,38 m x 2,30 mi wys. Od 2,70 m do 3,17 m) oraz wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m. Niewątpliwie rozbudowa polega na większej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, prowadzącej do zmiany jego granic, a nie tylko do wymiany niektórych spośród jego elementów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Rz 176/19). Wskazać należy, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L., stanowi rzut bryły budynku na powierzchnię terenu, nie zaś tylko rzut jego ścian na powierzchnię terenu, co oznacza, że budynek ten zajmuje większą powierzchnię terenu niż przed wykonaniem wyżej opisanych robót budowlanych. Podkreślić należy, że w celu obliczenia powierzchni zabudowy obiektów budowlanych należy każdorazowo uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące konkretnego obiektu budowlanego. Ponadto, stwierdzić należy, że powiększenie powierzchni o ww. rozbudowę (6,05 m x 2,70 m wraz z częściowo podpiwniczoną częścią oraz wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m) przedmiotowego budynku mieszkalnego spowodowało również powiększenie jego kubatury brutto, której definicję zawiera przepis 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Mając na uwadze powyższe w ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowe roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Stosownie do treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, również budowę, można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, w których to przepisach enumeratywnie wylicza się obiekty i roboty budowlane zwolnione z tego obowiązku. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Biorąc pod uwagę powyższe jeśli budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane wymagała zgłoszenia, to również rozbudowa takich obiektów wymagał dokonanie zgłoszenie w organie administracji architektoniczno -budowlanej. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że w sprawie przedmiotowej rozbudowy nie zostało dokonane zgłoszenie (k. 22-23 akt organu I instancji oraz k. 13 i 16 akt organu II instancji). Jak wskazał organ zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: • bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo • bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia i pouczenia zaskarżonego postanowienia, PINB w C. dochował tego obowiązku i wyjaśnił wszelkie następstwa wynikające z zastosowanej normy prawnej. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na funkcję jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r., II OSK 476/18; z 20 listopada 2019 r., II OSK 2803/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy mamy zaś do czynienia z robotami budowlanymi, które polegały na wykonaniu części podpiwniczonej (pomieszczenie obok garażu o wym. 1,90 m x 2,30 m) wraz z dodatkowymi dwoma pomieszczeniami nad tą częścią o wymiarach 3,00 m x 2,38 m oraz 2,38 m x 2,30 m oraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m 2,62 m, które zostały funkcjonalnie połączone z istniejącym budynkiem. Wskazać należy, iż powstała dodatkowa część obiektu budowlanego, która nie pełni tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, uprawnia do stwierdzenia, że wybudowano nie tylko ganek. Doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość bądź szerokość (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1244/20). Przy określaniu, czy obiekt budowlany jest gankiem, decydująca powinna być funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku. Jednakże, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę ganku (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1566/17). Definicja ta nie przewiduje również, aby ganek posiadał kilka kondygnacji, czy piwnicę (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1244/20). Ze zdjęć i opisu wynika bowiem, że mamy do czynienia z murowaną dobudówką, stanowiącą w pełni zamknięty ścianami z oknami i drzwiami wejściowymi, hol prowadzący do budynku mieszkalnego wraz z dodatkowym pomieszczeniem obok garażu. W takiej sytuacji zatem gdy powstaje nowa substancja budowlana nie mamy do czynienia z remontem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gd 274/21), jak twierdził skarżący podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2025 r. Nadto organ wskazał, iż nawet w przypadku kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako ganku - jak twierdzi skarżący w zażaleniu - w świetle art. 29 ust. 1 pkt 15 a) Prawa budowlanego (Dz. U. 2024 r. poz. 725 ze zm.) obowiązującego w dacie budowy, jak i obecnie - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Dodatkowo organ wskazał, że nawet biorąc pod uwagę, że L. C. przedstawił decyzję o warunkach zabudowy z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: [...] którą ustalono dla L. C. warunki dot. inwestycji polegającej na budowie ganku wraz z zadaszeniem, a o którą wystąpił wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r. (k. 52 akt organu I instancji), to protokół kontroli został sporządzony w dniu 27 listopada 2024 r. (k. 1-8 akt organu I instancji) ujawnił, że będące przedmiotem ww. wniosku roboty budowlane, zostały wykonane w zaawansowanym stopniu, a inwestor przedwcześnie przystąpił do realizacji inwestycja W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo adresatem postanowienia z dnia 7 lutego 2025 r. PINB w C. ustanowił L. C.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego m.in. uproszczonej informacji z rejestru gruntów (k. 24 akt organu I instancji) wynika, iż L. C. jest wyłącznym właścicielem działki nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie zrealizowane roboty budowlane, wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały wykonane w 2021 r., lecz najwcześniej 24 sierpnia 2024 r. Powyższe potwierdzają pozyskane przez organ I instancji od Głównego Geodety Kraju zdjęcia lotnicze obejmujące ww. działkę o nr ewid.[...] (k. 10-18 akt I instancji). Biorąc pod uwagę oświadczenie p. L. C., że jest właścicielem budynku od 2021 r. (k. 39 akt organu I instancji), oraz że to skarżący p. L. C. wystąpił o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dot. ww. inwestycji, a także jako jedyny posiada wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy podziela ustalenia organ I instancji, co do adresata postanowienia w zakresie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 ni realizowanej przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejsc. L. , gm. L.. Postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez L. C. (dalej także jako: "skarżący" lub "inwestor") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postanowieniu zarzucono: I. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (poprzez nieprawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów) polegający na przyjęciu, że realizowane przez Skarżącego prace budowlane na działce nr [...] w miejscowości L. nie są budową ganku a stanowią wyłącznie rozbudowę budynku mieszkalnego a przez to naruszenie prawa materialnego tj. art. 49 d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego zastosowanie podczas gdy w winien zostać zastosowany art. 49 d ust.1pkt 2 a w/w ustawy, alternatywnie II. zaniechanie przez Organ wyjaśnienia wszystkich istotnych dla spawy okoliczności faktycznych poprzez brak ustalenia które z dobudowanych części dodatkowych obiektu budowlanego położonego w miejscowości L. na działce nr [...], nie pełnią tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, w sytuacji gdy sam Organ stwierdza, że wybudowano nie tylko ganek. Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. W odpowiedziach na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o częściowo podpiwniczoną część o wym. 6,05 m x 2,70 m wraz ze wspartym na słupie zadaszeniem o wym. 5,02 m x 2,62 m realizowanej przy ścianie północnej budynku zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości L.. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W sprawie, co trafnie ustaliły także organy obu instancji, nie budzi wątpliwości kwalifikacja wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2024 r. wynika, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wym. 11,14 m x 12,00 m. Jest to obiekt parterowy, podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym. Odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid.[...] a nr ewid.[...] wynosi 8,20 m, a odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid.[...] i nr ewid.[...] wynosi 10,73 m. Budynek został wykonany, jako dwubryłowy. Bryła główna budynku ma kształt sześcianu, o długości boków 11,14 m x 9,30 m. Część ta, pokryta jest dachem kopertowym z pokryciem wykonanym z blachy trapezowej. Przy ścianie północnej bryły głównej, bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim wykonano część o wym. 6,02 m x 2,70 m. Część tą przykryto dachem jednopołaciowym, krytym blachą trapezową, z kierunkiem spływu wody w stronę północną. Wejście do budynku wykonano w ścianie wschodniej części przy ścianie północnej budynku. Do wejścia prowadzą schody żelbetowe ze spocznikiem przed drzwiami, o szerokości 1,20 m. Schody mają szerokość 1,73 m, wykonano 9 stopni o wys. 0,15 m. Nad schodami wykonano zadaszenie wsparte na ścianach budynku oraz slupie żelbetowym o średnicy 200 nim. Pod kondygnacją parteru, części budynku o wym. 6,02 m x 2,70 m wykonano wjazd do garażu znajdującego się w piwnicy bryły głównej. Grunt zabezpieczono murkami oporowymi, o grubości 0,24 m i długości 3,00 m - od strony wschodniej i długości 4,40 m od strony zachodniej. W części podpiwniczenia, pod częścią budynku o wym. 6,02 m x 2,70 m, przy zachodniej ścianie fundamentowej wykonano pomieszczenie o wym. 1,90 m x 2,30 m i wys. 2,20 m. Dodatkowo w trakcie oględzin w dniu 23 stycznia 2025 r. ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wym. 11,14 m x 12,00 m. Jest to obiekt dwubryłowy. Bryła główna budynku (południowa) ma rzut prostokąta o wym. 11,14 m x 9,30 m. Przy ścianie północnej bryły głównej, bezpośrednio przy narożniku północno-zachodnim wykonano część na planie prostokąta o wym. zew. 6,02 m x 2,70 m. W części tej wydzielono, poprzez wykonanie ścianki działowej, dwa pomieszczenia. Pomieszczenie od strony wschodniej ma wymiary wew. 3,00 m x 2,38 m. W ścianie wschodniej tej części wykonano drzwi wejściowe ze spocznikiem, na który prowadzą schody żelbetowe. W ścianie północnej pomieszczenie wykonano okno o wym. 1,49 m x 1,20 m. W ścianie południowej znajdują się drzwi wejściowe prowadzące do bryły głównej budynku. Pomieszczenie od strony zachodniej części budynku wykonanej przy ścianie północnej ma wym. 2,38 m x 2,30 m. W ścianie zachodniej tego pomieszczenia wykonano okno wym. 1,25 m x 0,60 m. Pomiędzy pomieszczeniami, oznaczonymi nr 1 i nr 2 na załączonym szkicu, wykonano ściankę działową o wys. 2,65 m. W ścianie wykonano otwór o wym. 0,94 m x 2,10 m. Wysokość pomieszczeń wynosi od 2,70 m od strony północnej do 3,17 m od strony południowej. Nad pomieszczeniami nie wykonano sufitu. Wydzielenie z przestrzeni zrealizowano bezpośrednio połacią dachową. Część budynku o wym. zew. 2,70 m x 6,02 m jest wewnątrz w stanie surowym zamkniętym. W części tej nie ma instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej. Ściany są nieotynkowane, a posadzkę stanowi podłoże żelbetowe. Ponadto ustalono, że ściany części o wym. 11,14 m x 9,30 m i części o wym. 2,70 m x 6,02 m nie mają wiązania elementów drobno murowych. Pustaki gazobetonowe tych części mają inną strukturę. Pustak części głównej nie ma pochwytów. Pustak części o wym. 2,70 m x 6,02 m ma fabryczne pochwyty ułatwiające układanie na zaprawie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do budynku mieszkalnego usytuowanego pierwotnie na działce ewidencyjnej nr [...] dobudowano podpiwniczoną, a więc dwukondygnacyjna część, o wymiarach zewnętrznych w rzucie 6,02 m x 2,70 m. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego pierwotnie budynku mieszkalnego takich jak powierzchnia zabudowy, a tym samym szerokości, czy długości budynku. Nie budzi więc wątpliwości to, że doszło do rozbudowy istniejącego pierwotnie budynku mieszkalnego albowiem pod pojęciem rozbudowy należy rozumieć m.in. powiększenie budynku poprzez zwiększenie obszaru zabudowanego danej działki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane, również budowę, można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b., w których to przepisach enumeratywnie wylicza się obiekty i roboty budowlane zwolnione z tego obowiązku. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Skoro budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane wymagała zgłoszenia, to również rozbudowa takich obiektów wymagała dokonanie zgłoszenie w organie administracji architektoniczno -budowlanej. W sprawie ustalono, że co do przedmiotowej rozbudowy nie zostało dokonane zgłoszenie. W świetle tak zebranego materiału dowodowego i dokonanych przez organy ustaleń kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., nie budzi wątpliwości. Bez wpływu na powyższe pozostają zarzuty i twierdzenia skargi. W skardze zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ (poprzez nieprawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów) polegający na przyjęciu, że realizowane przez skarżącego prace budowlane na działce nr [...] w miejscowości L. nie są budową ganku, a stanowią wyłącznie rozbudowę budynku mieszkalnego a przez to naruszenie prawa materialnego tj. art. 49 d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego zastosowanie podczas gdy w winien zostać zastosowany art. 49 d ust.1 pkt 2 a w/w ustawy, - zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich istotnych dla spawy okoliczności faktycznych poprzez brak ustalenia które z dobudowanych części dodatkowych obiektu budowlanego położonego w miejscowości L. na działce nr [...], nie pełnią tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, w sytuacji gdy sam organ stwierdza, że wybudowano nie tylko ganek. Zarzuty te nie są uzasadnione i pozostają bez wpływu na oceną legalności zaskarżonych decyzji. Po pierwsze prawidłowo organy ustaliły, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie mogą być uznane jedynie za wykonanie ganku (wiatrołapu). Odnosząc się do tych zarzutów skarżącego organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na funkcję jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r., II OSK 476/18; z 20 listopada 2019 r., II OSK 2803/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy mamy zaś do czynienia z robotami budowlanymi, które polegały na wykonaniu części podpiwniczonej (pomieszczenie obok garażu o wym. 1,90 m x 2,30 m) wraz z dodatkowymi dwoma pomieszczeniami nad tą częścią o wymiarach 3,00 m x 2,38 m oraz 2,38 m x 2,30 m oraz ze wspartym na slupie zadaszeniem o wym. 5,02 m 2,62 m, które zostały funkcjonalnie połączone z istniejącym budynkiem. Wskazać należy, iż powstała dodatkowa część obiektu budowlanego, która nie pełni tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, uprawnia do stwierdzenia, że wybudowano nie tylko ganek. Doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość bądź szerokość (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1244/20). Przy określaniu, czy obiekt budowlany jest gankiem, decydująca powinna być funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku. Jednakże, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę ganku (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1566/17). Definicja ta nie przewiduje również, aby ganek posiadał kilka kondygnacji, czy piwnicę (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1244/20). Ze zdjęć i opisu wynika bowiem, że mamy do czynienia z murowaną dobudówką, stanowiącą w pełni zamknięty ścianami z oknami i drzwiami wejściowymi, hol prowadzący do budynku mieszkalnego wraz z dodatkowym pomieszczeniem obok garażu. W takiej sytuacji zatem gdy powstaje nowa substancja budowlana nie mamy do czynienia z remontem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gd 274/21), jak twierdził skarżący podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2025 r. W realiach przedmiotowej sprawy oceny takie należy w całości podzielić, albowiem wynikają one wprost z ustaleń dokonanych podczas dwukrotnie przeprowadzanych w sprawie oględzin. Już duże rozmiary wykonanej dobudówki (6,02 m x 2,70 m) oraz to, że jest ona podpiwniczona, a więc dwukondygnacyjna, jednoznacznie wskazują, że dobudówka ta nie pełni wyłącznie funkcji ganku (wiatrołapu). Przede wszystkim zaś oprócz pomieszczenia, z którego można wejść schodami zewnętrznymi do pierwotnej części budynku, wykonano dwa inne pomieszczenia, a mianowicie pomieszczenie w części piwnicznej (o wymiarach 1,90 m x 2,30 m i wysokości 2,20 m) oraz na parterze, od strony zachodniej, drugie pomieszczenie (o wymiarach 2,38 m x 2,30 m). Pomieszczenia te wydzielono od siebie poprzez wykonanie ścianki działowej, w której wykonany jest otwór o wymiarach 0,94 m x 2,10 m. Ani wydzielone pomieszczenie na parterze od strony zachodniej, ani pomieszczenie w podpiwniczeniu, nie umożliwiają przejścia do części mieszkalnej budynku (szkic z oględzin - k.40v akt administracyjnych). Pomieszczenia te w żadnym zakresie nie realizują więc funkcji ganku (wiatrołapu), nie umożliwiają one bowiem przejścia do części mieszkalnej budynku. Niezasadny jest również zarzut dotyczący zaniechania przez organ wyjaśnienia wszystkich istotnych dla spawy okoliczności faktycznych poprzez brak ustalenia, które z dobudowanych części dodatkowych obiektu budowlanego położonego w miejscowości L. na działce nr [...], nie pełnią tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, w sytuacji gdy sam organ stwierdza, że wybudowano nie tylko ganek. Po pierwsze obowiązkiem organu jest dokonanie takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W realiach przedmiotowej sprawy za wystarczające należy uznać ustalenie, że brak jest podstaw do uznania za ganek przedmiotowej części obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku oraz ustalenie, że powstała dodatkowa część obiektu budowlanego nie pełni tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku. Po drugie to, która z części wybudowanego obiektu nie pełni funkcji ganku (wiatrołapu) wynika wprost z wyczerpujących i precyzyjnych ustaleń faktycznych organów, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dokonanych w oparciu o wyniki dwukrotnie przeprowadzonych w sprawie oględzin. Z ustaleń tych wynika jednoznacznie, że funkcję ganka (wiatrołapu) może pełnić co najwyżej pomieszczenie na parterze od strony wschodniej oznaczone na szkicu z oględzin z dnia 23 stycznia 2025 r. nr 1, zaś funkcji takich nie pełnią wydzielone pomieszczenia w podpiwniczeniu oraz na parterze od strony zachodniej oznaczone nr 2, które nie umożliwiają przejścia do części mieszkalnej budynku (szkic z oględzin - k.40v akt administracyjnych). Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.