II SA/Lu 329/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 stycznia 2023r., znak: SKO.4020.OC/1179/22/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 31 stycznia 2023r., znak: SKO. 4020.0C/1179/22/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. P. od decyzji Wójta Gminy Piszczac z 26 września 2022r. Nr IN W.6180.1.1.2022 o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia złych warunków hodowli ptactwa domowego i zwierząt domowych oraz ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte przez Wójta Gminy Piszczac w związku z przekazaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma R. P. z 22 kwietnia 2022r. z prośbą o podjęcie interwencji dotyczącej "nieprawidłowego utrzymywania ptactwa domowego i zwierząt domowych przez P. " na sąsiedniej działce (k.12). Przekazując to pismo Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że określenie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych należy do zadań gminy zgodnie art. 3 ust. 2 pkt 13 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022r., poz. 2519 z zm., dalej jako "u.c.p.g."). Wójt Gminy Piszczac zawiadomił skarżącego R. P. i P. K., że "wszczęto postępowanie w sprawie wniosku, który wpłynął od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącego skargi Pana R. P. na nieprawidłowe utrzymanie ptactwa i zwierząt domowych przez P. K." (zawiadomienie z 30 maja 2022 r., k.13). Następnie organ przeprowadził (12 września 2022 r.) kontrolę na podstawie art. 9u i art. 9v u.c.p.g. w związku z art. 379 ust. 1 i 2 i art. 380 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej jako "u.o.ś."). Podczas kontroli stwierdzono (k. 20), że na działce należącej do S. K. znajduje się kojec dla psa w odległości ok. 1,5 m od ogrodzenia z siatki. Pies jest zadbany i czysty. Kurnik jest usytuowany przy granicy z działką skarżącego, wybieg dla ptactwa jest odgrodzony od sąsiada blachą stalową o wysokości ok.2 m. Natomiast budynek skarżącego znajduje się w odległości ok. 1-1,3 m od ogrodzenia, w ścianie tego budynku od tej strony znajdują się 2 okna. W związku z tym, że w trakcie kontroli nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko, organ I instancji umorzył postępowanie wskazując jako podstawę art. 105 § 1 k.p.a. i art. 379 ust. 1 u.o.ś. W odwołaniu od tej decyzji R. P. zarzucił organowi brak rzetelności podczas kontroli. Podniósł, że hodowla kur (20 sztuk) jest dla niego i jego rodziny bardzo uciążliwa, wodami opadowymi spływają odchody zwierząt i wydobywa się fetor z kurnika. Równie uciążliwe jest nocne wycie dużego psa, szczekanie i smród wydobywający się z kojca usytuowanego w odległości ok. 3-4 m od jego domu. Opisał działania zmierzające do ugodowego rozwiązania problemu oraz działania podejmowane przez organ I instancji oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej. Kwestionując ustalenia organu I instancji stwierdził, że stan faktyczny sąsiedniej posesji wygląda całkowicie odmiennie od opisanego w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium obszernie omówiło, co należy rozumieć przez interes prawny,, przytaczając na potwierdzenie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Stwierdziło, że skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny, gdyż zaskarżona decyzja nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Wskazało, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji miało uzasadnienie w regulacjach u.c.p.g. Taki kierunek postępowania wskazał Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie (Delegatura Biała Podlaska) przekazując sprawę Wójtowi Gminy Piszczac. Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Aktem gminnym określającym te warunki jest regulamin - art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Następnie Kolegium wskazało, że przepis art. 1 pkt 1 lit a u.c.p.g. określa obowiązki właścicieli nieruchomości (w szerokim rozumieniu zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), a więc obowiązki te mogą być kierowane do ściśle określonego kręgu podmiotów, a do takich nie należy skarżący. To, że skarżący nie zgadza się ze sposobem prowadzania chowu kur i warunków w jakich utrzymywany jest pies oraz ze sposobem odprowadzania ścieków z nieruchomości nie świadczy o tym, że posiada w sprawie interes prawny, ponieważ nie ma przepisu prawa mogącego stanowić źródło takiego interesu. Dodało, że stwierdzenie braku przymiotu strony "skarżącego będącego mieszkańcem sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu w przedmiocie ustalenia przestrzegania zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piszczac" (uchwała Nr X/73/2019 z dnia 29 listopada 2019r., Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019r., poz. 7195) nie wymagało przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego, co w konsekwencji uprawniało organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. P. domagał się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając "naruszenie i obrazę: przepisów prawa budowlanego, zasad współżycia społecznego (zakłócania ciszy nocnej i wypoczynku) i przepisów ochrony środowiska". W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację podobną jak w odwołaniu. Opisał istniejący pomiędzy nim a sąsiadami konflikt, wyjaśniając, że w związku z naruszeniem przez sąsiadów zasad współżycia społecznego, zwracał się do różnych instytucji, w tym policji i do inspekcji nadzoru budowlanego, wskazywał na naruszenie art. 144 k.c. Podniósł, że utrzymywania kurnika i kojca dla psa w bliskiej odległości od jego budynku stanowi dla jego rodziny, zwłaszcza dzieci, dużą uciążliwość. Z kurnika i z kojca wydobywa się przykry zapach, a zwierzęta hałasują, uniemożlwiający rodzinie skarżącego odpoczynek. Żaden z organów dotąd nie zajął się kwestią odchodów z obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Skarżący wniósł o "dogłębne spojrzenie na tego rodzaju problemy uciążliwości społecznej nie tylko dla własnego przypadku, ale i dla ogółu społeczeństwa, aby raz na zawsze rozwiązano tego rodzaju problemu jakim jest uciążliwość sąsiedzka w postaci zakłócania ciszy nocnej przez zwierzęta domowe". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz.259, dalej jako "p.p.s.a "). Podkreślić należy, że odwołanie może być wniesione wyłącznie przez podmiot posiadający przymiot strony i organ odwoławczy bada tę kwestię z urzędu. Nawet uznanie danego podmiotu (danej osoby) za stronę przez organ I instancji, nie zwalnia organu odwoławczego z tego obowiązku i w razie stwierdzenia, że wnoszący odwołanie takiego przymiotu nie posiada, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem WSA, organ drugiej instancji, uznając, że skarżący nie posiadał interesu prawnego i w konsekwencji legitymacji do zaskarżenia decyzji Wójta Gminy Piszczac z dnia 26 września 2022 r., wyraził ten pogląd z pominięciem istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do zagadnienia tożsamości sprawy i trybu, w jakim organ I instancji prowadził postępowania. Ustalenie przymiotu strony następuje na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony zależy od przedmiotu postępowania, a więc od tego, na podstawie jakich przepisów się ono toczy. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Cechami tak rozumianego "interesu prawnego" jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt: II OSK 742/14) Źródłem interesu prawnego jest bowiem przepis prawa materialnego, a więc "mieć interes prawny" to tyle, co wskazać przepis prawa materialnego uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej lub zobowiązujący ten podmiot do określonego zachowania bądź zaniechania. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powoływanej wyżej jako "u.c.p.g.") i w związku z tym badanie interesu prawnego skarżącego ograniczyło wyłącznie do przepisów tej ustawy. Kolegium nie dostrzegło natomiast, że decyzja umarzająca postępowanie została wydana po stwierdzeniu przez organ - na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli - że organ pierwszej instancji powołał się na art. 379 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (powoływanej jako "u.o.ś."), co jednoznacznie wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował przepisy tej ustawy, a nie przepisy u.c.p.g. Znajduje to również potwierdzenie w ustaleniach tego organu, które dotyczyły braku negatywnego oddziaływania na środowisko w związku z utrzymywaniem ptactwa domowego i zwierząt domowych. W związku z tym SKO badając, czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, powinno ocenić, czy źródłem ewentualnego interesu prawnego skarżącego mogą stanowić przepisy ustawy o ochronie środowiska. Odniesienie się przez Kolegium do przepisów u.c.p.g. przy ocenie legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania było nieuzasadnione i nie mogło stanowić podstawy ustaleń usprawiedliwiających wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., zwłaszcza, że skarżący w odwołaniu wprost zarzucał naruszenie przepisów ochrony środowiska, a nie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednym z przepisów, na podstawie których organ gminy może podjąć działania w sprawie dotyczącej naruszenia środowiska jest art. 363 u.o.ś., zgodnie z którym wójt (burmistrz) może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej negatywnie oddziaływującej na środowisko realizację w oznaczonym terminie czynności, które zmierzają do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Na możliwość prowadzenia postępowania w tym trybie wskazywał Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazując organowi pierwszej instancji pismo skarżącego o podjęcie interwencji, na co również SKO nie zwróciło uwagi. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia okoliczność, czy trafne jest stanowisko Kolegium co do kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżania decyzji stwierdzających niewykonywanie obowiązku utrzymania czystości i porządku wydawanych na podstawie przepisów u.c.p.g. (art. 5 ust. 7 i 8 u.c.p.g.), w świetle których wójt burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku określonego w ust. 1, 2 i 4. W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania, w którym wydaną taką decyzję jest wyłącznie adresat obowiązków, a więc właściciel danej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ponieważ to on jest wyłącznie odpowiedzialny za ich realizację i to wobec niego może być prowadzona egzekucja w razie niewykonania decyzji (art. 5 ust. 9 u.c.p.g.). (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3236/21; wyrok WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 235/21). Na podstawie powołanego art. 5 ust. 7 u.c.p.g. nie można natomiast nakazać właścicielowi nieruchomości wykonania innych, niż wskazane w ust. 1, 2 i 4 obowiązków określonych w regulaminie (o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5), a więc m.in. dotyczących utrzymywania zwierząt domowych i gospodarskich. Przepis at. 5 ust. 7 u.c.p.g. nie stanowi podstawy prawnej do wydania tego rodzaju decyzji. W konsekwencji prawidłowa była ocena Kolegium, że na gruncie przepisów tej ustawy skarżący nie posiada przymiotu strony, jednakże przyjęte stanowisko nie jest przydatne dla oceny interesu prawnego skarżącego i jego legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ - jak podniesiono - ocena ta powinna być dokonywana przez pryzmat przepisów u.o.ś., gdyż w trybie tych przepisów wszczęte było i zakończyło się postępowanie przed tym organem, o czym świadczy treść decyzji umarzającej postępowanie wobec stwierdzenia braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Z tych względów zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie w pierwszej kolejności do ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny - uzasadniający jego legitymację procesową w sprawie - mający swoje źródło w przepisach cyt. ustawy o ochronie środowiska. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, organ odwoławczy rozpozna odwołanie co do meritum sprawy. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.