II SA/Lu 290/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2026 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2025 r., znak: [...]

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania J. W. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. (dalej jako: Burmistrz) z dnia [...] września 2025 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca w dniu 1 września 2025 r. złożyła do Burmistrza wniosek o zasiłek okresowy. Wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i trojgiem dzieci. Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Skarżąca wskazała, że zaprzestała poszukiwania pracy z uwagi na konieczność zapewnienia opieki najmłodszemu dziecku, gdyż mąż nie jest w stanie sprawować nad nim opieki. Decyzją z dnia [...] września 2025 r. Burmistrz – m. in. na podstawie art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11, art. 38, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2025 r., poz. 1214; dalej jako: u.p.s.) – odmówił przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia, Burmistrz wskazał treść art. 2 ust. 1 u.p.s. i wyjaśnił, że pomocy społecznej nie należy traktować jako źródła utrzymania, a opieka nad dzieckiem nie zwalnia z obowiązku podjęcia pracy - chociażby dorywczej. Wskazaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję przedstawił sytuację strony. Skarżąca mieszka z mężem – T. W. i trojgiem ich dzieci w wieku od 6 do 2 lat. Dwoje najstarszych dzieci uczęszcza do przedszkola. Skarżąca nie pracuje z uwagi na sprawowanie opieki nad najmłodszym dzieckiem, które czeka na miejsce w żłobku. T. W. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Ś. z dnia [...] listopada 2024 r. o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 listopada 2026 r. (z przyczyn oznaczonych symbolami 07-S i 05-R). Mąż skarżącej od 28 lipca do 12 sierpnia 2025 r. był hospitalizowany z powodu ropnego rozlanego zapalenia otrzewnej, ostrego, zgorzelinowego, perforowanego, zakątniczego zapalenia wyrostka robaczkowego oraz pooperacyjnej niedrożności przewodu pokarmowego. W trakcie hospitalizacji był dwukrotnie operowany. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 19 sierpnia 2025 r. rozpoznano u niego objawy depresyjne na pograniczu umiarkowanej i ciężkiej depresji. Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. Burmistrz przyznał T. W. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie od 1 lipca 2025 r. do 30 listopada 2026 r. J. W. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Kolegium wskazało, że ustalony przez Burmistrza dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł, a składa się na niego: zasiłek stały w kwocie [...]zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł. Dochód ten jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, które dla pięcioosobowej rodziny, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wynosi [...] zł (5 osób x [...] zł). W toku postępowania skarżąca podała, że ponosi koszt wynajmu mieszkania w wysokości [...] zł miesięcznie, przy czym nie okazała ani pisemnej umowy najmu, ani dokumentów potwierdzających wysokość czynszu lub opłat za media. Opłaty związane z pobytem dzieci skarżącej w przedszkolu wynoszą: co do [...] [...] zł tytułem opłaty za świadczenia przedszkolne i [...] zł tytułem opłaty za wyżywienie, a odnośnie do F. W. [...] zł tytułem opłaty za wyżywienie. Burmistrz decyzją z dnia 16 września 2025 r. przyznał pomoc w formie posiłków w przedszkolu dla F. i M. rodzeństwa [...] w okresie od 1 września 2025 r. do 28 lutego 2026 r. Ustalone na podstawie przedstawionych faktur koszty leczenia wyniosły [...] zł w sierpniu 2025 r. (faktura z dnia 13 sierpnia 2025 r. na kwotę [...]zł i faktura z dnia 21 sierpnia 2025 r. na kwotę [...]zł) i [...] zł we wrześniu 2025 r. Do odwołania skarżąca dołączyła kserokopie czterech recept, których realizację oszacowano na łączną kwotę [...]zł. Kolegium dostrzegło rozbieżność między składanymi przez skarżącą oświadczeniami w zakresie odmowy podjęcia zatrudnienia. W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do analogicznej konkluzji jak Burmistrz, stwierdzając, że skarżąca nie wyczerpała własnych możliwości poprawy sytuacji materialnej poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Organ drugiej instancji podkreślił, że wsparcie w ramach pomocy społecznej ma charakter pomocniczy. J. W. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 38 ust 1 pkt 2 9 [u.p.s.], art. 7 pkt 2-16 u.p.s., art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s., art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 35 § 3 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że nie może pójść do pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad najmłodszym dzieckiem. Podkreśliła, że mąż nie jest w stanie zajmować się dzieckiem ze względu na stan zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Kwestię kryterium dochodowego reguluje art. 8 ust. 1 u.p.s. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: (pkt 2 – kryterium dochodowe na osobę w rodzinie) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, (pkt 3 – kryterium dochodowe rodziny) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dochód ustala się na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie ze wskazanym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwoty wymienione w pkt 1-3. Na podstawie art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się m. in. (pkt 2) zasiłku celowego, (pkt 7) świadczenia wychowawczego. Organ prawidłowo stwierdził, że rodzina skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego. W tym miejscu należy podkreślić, że z wyraźnej woli ustawodawcy świadczenia wychowawczego nie wlicza się do dochodu. Niewątpliwie organ odwoławczy dostrzegł to wyłączenie. W związku z tym niezrozumiałe jest uwzględnienie omawianej kwoty świadczenia przy ustaleniu dochodu rodziny. Skoro bowiem świadczenia nie wlicza się do dochodu, to organ nie może nadać mu istotnego znaczenia przy ustalaniu możliwości finansowych rodziny. Wadliwe jest zatem stanowisko organu, że świadczenie to "niewątpliwie stanowi jedną z okoliczności składających się na uprawnienia rodziny, dzięki którym jest ona w stanie pokonać przejściowo trudną sytuację życiową w rozumieniu art. 2 ust. 1 [u.p.s.]". Taki pogląd prowadzi bowiem w istocie do uwzględnienia kwoty świadczenia wychowawczego jako dochodu rodziny. Zasiłek okresowy nie ma charakteru uznaniowego. Organ jest zobligowany do jego przyznania w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia pozytywne przesłanki, a jednocześnie nie wystąpiły przesłanki negatywne, określone w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 u.p.s. Z ogólnych zasad udzielania wsparcia z pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podstawą odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, a zatem nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, aby własnymi siłami przezwyciężyć trudną sytuację życiową (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca i jej rodzina korzystają ze wsparcia w ramach pomocy społecznej. Należy zauważyć, że we wrześniu 2025 r. Burmistrz przyznał pomoc w formie posiłków dla dwójki dzieci skarżącej oraz świadczenie celowe na wydatki związane z leczeniem. Rodzina skarżącej nie jest zatem pozbawiona wsparcia w ramach pomocy społecznej. Słusznie organy zauważyły, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspokajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Jednakże stanowisko organów o odmowie przyznania świadczenia jest co najmniej przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie występują okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, a ich rzetelne ustalenie mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. W toku postępowania należało zweryfikować, czy skarżąca ma realną możliwość podjęcia zatrudnienia – biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące jej rodziny, a w szczególności sytuację zdrowotną jej męża i wiek dziecka pozostającego pod jej bezpośrednią opieką. Organy obu instancji zaniechały dopełnienia tego obowiązku. Sytuacja rodzinna skarżącej jest obiektywnie trudna. Rodzinę tworzy ona, jej mąż oraz trójka dzieci – przy czym należy uwzględnić ich młody wiek, gdyż urodziły się w 2019 r. – F. , 2022 r. – M. i 2023 r. – A. (k. 8v akt admin). T. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (k. 107 akt admin.). Wymaga specjalistycznego leczenia. W sierpniu 2025 r. był hospitalizowany, co potwierdza dokumentacja złożona do akt. Z zaświadczenia lekarskiego z 19 sierpnia 2025 r. (k. 104) wynika, że nasiliły się u niego objawy depresyjne, osiągając wynik na pograniczu umiarkowanej i ciężkiej depresji. Nie sposób w tym stanie stwierdzić, że T. W. może zapewnić utrzymanie rodzinie własnym staraniem. Organy nie oceniły czy skarżąca w tych okolicznościach może podjąć zatrudnienie. Należy bowiem podkreślić, że w skład rodziny wchodzi troje dzieci. Dwoje najstarszych dzieci chodzi do przedszkola, zaś najmłodsze dziecko pozostaje pod wyłączną opieką skarżącej. W treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji strona wskazała, że oczekuje na miejsce w żłobku dla młodszego syna. Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez Kolegium. W toku postępowania przed organami obu instancji skarżąca wskazywała, że jej mąż nie może sprawować opieki nad dziećmi, co w świetle przedłożonej dokumentacji medycznej jest prawdopodobne. Organy nie wyjaśniły, czy mąż skarżącej w jakimkolwiek zakresie może sprawować opiekę nad dziećmi lub czy strona jest w stanie w inny sposób zapewnić dziecku opiekę na czas podjęcia pracy zawodowej. W tym miejscu należy zauważyć, że w oświadczeniu z dnia 11 sierpnia 2025 r. skarżąca wskazała, że "do czasu powrotu do zdrowia męża muszę pozostać w domu, aby sprawować opiekę nad dziećmi" (k. 44 akt admin.), co wskazuje, że skarżąca nie neguje całkowicie możliwości przejęcia opieki nad dzieckiem przez męża. Wskazała jedynie na szczególne okoliczności, które w danym momencie uniemożliwiły powierzenie mężowi opieki nad dzieckiem. Nie można również tracić z pola widzenia, że w toku postępowania skarżąca wskazywała, że również sam mąż wymaga jej wsparcia i opieki. Kwestia ta nie została zbadana. Należy zauważyć, że sytuacja rodziny, którą tworzy osoba niepełnosprawna oraz trójka małych dzieci jest dynamiczna. Skoro sytuacja rodziny może zmieniać się nagle, to nie każda nieścisłość powinna automatycznie prowadzić do wniosku o braku wiarygodności twierdzeń strony czy naruszeniu przez nią zasad współpracy z organem. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że w toku postępowania należało dokładnie ustalić, czy skarżąca może podjąć zatrudnienie, jednocześnie zapewniając adekwatną opiekę wszystkim dzieciom, w szczególności czy opiekę nad dzieckiem może sprawować mąż skarżącej i czy skutecznie ubiega się ona o miejsce w żłobku dla najmłodszego dziecka. Oceniając motywację skarżącej, należało mieć na uwadze, że uprzednio współpracowała z organem pomocy społecznej, o czym świadczy zawarcie kontraktu socjalnego. Okoliczność, że nie przyczyniło się to do poprawy jej sytuacji, nie może sama w sobie świadczyć o złej woli strony. Szczególnie na taką ocenę wpływa fakt, że skarżąca nie jest w pełni dyspozycyjna z uwagi na sytuację rodzinną oraz nie posiada kompetencji, które ułatwiają znalezienie pracy. W tym kontekście jej oświadczenia dotyczące niepodejmowania zatrudnienia nie mogą zostać ocenione jako oczywiste uchylanie się od podjęcia zatrudnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Wypada także podkreślić, że Kolegium orzekało niemal pół roku po wniesieniu odwołania przez stronę. Sytuacja rodziny ustalona przez organ pierwszej instancji mogła stać się nieaktualna, czego organ nie zweryfikował. Zmianie mogła ulec sytuacja zdrowotna, możliwość zapewnienia opieki dzieciom skarżącej przez jej męża, a zatem kwestia możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. W realiach niniejszej sprawy niespełnienie przez skarżącą przesłanki z art. 2 ust. 1 u.p.s. nie zostało wykazane. W związku z tym sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przyjęcie, że skarżąca ma możliwość poprawy sytuacji życiowej bez rzetelnej i wnikliwej weryfikacji czy rzeczywiście taka sytuacja zachodzi świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji Kolegium i Burmistrza nie wynika, jakie okoliczności przesądziły o stwierdzeniu, że sytuacja skarżącej pozwala na to, by samodzielnie zaspokoiła niezbędne potrzeby rodziny. Świadczy to o wadliwości uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wadliwość dotyczy także decyzji organu pierwszej instancji, zatem sąd uchylił ją na podstawie art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną sądu stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. i ustali aktualną na datę wydania decyzji sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną skarżącej oraz jej rodziny, koncentrując się przy tym na weryfikacji faktycznej możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy w stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności stanowisko skarżącej, zgodnie z którym organ wadliwie wyliczył koszty leczenia nie zasługuje na aprobatę. Koszty te określono prawidłowo na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Słuszne wątpliwości organu wzbudza ponadto okoliczność ponoszenia przez stronę kosztów utrzymania mieszkania w wysokości [...] zł, których skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała. Organ powinien ustalić, czy skarżąca jest w stanie wykazać ponoszenie tego kosztu, nawet jeśli nie zawarto umowy w formie pisemnej. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji.