II SA/Lu 195/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2026 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] stycznia 2026 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania M. W. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej także jako: Starosta lub organ I instancji) z [...] października 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] października 2025 r. Starosta wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia S. K. na budowę budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...], będącej własnością skarżącej. Korespondencja zawierająca odpis powyższej decyzji została skierowana bezpośrednio do skarżącej na adres wykazany w uproszczonej informacji z rejestru gruntów. Z uwagi na stały pobyt skarżącej poza granicami kraju (w [...]), przesyłka zawierająca decyzję została dwukrotnie awizowana w placówce pocztowej – w dniach 15 oraz 23 października 2025 r., po czym 30 października 2025 r. została zwrócona do organu I instancji ze skutkiem doręczenia zastępczego w trybie art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: K.p.a.). W toku postępowania przed organem I instancji, 21 października 2025 r. (data wpływu do organu 22 października 2025 r.) pełnomocnik skarżącej zgłosił swój udział w sprawie, przedkładając dokument pełnomocnictwa oraz wnosząc o kierowanie wszelkiej korespondencji na jego adres. Pismem z 24 października 2025 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego zgłoszenia poprzez uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, co zostało wykonane 29 października 2025 r. Następnie, 30 października 2025 r., organ I instancji skierował do pełnomocnika pismo zawierające kserokopię decyzji z 9 października 2025 r., informując jednocześnie, że pierwotna przesyłka skierowana do skarżącej pozostaje "w doręczeniu" w placówce pocztowej. Przesyłkę tę pełnomocnik odebrał 17 listopada 2025 r. 1 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji Starosty z 9 października 2025 r., które wpłynęło do organu 3 grudnia 2025 r. Wojewoda, rozpatrując powyższe odwołanie, postanowieniem z [...] stycznia 2026 r. wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ uznał, że bieg 14-dniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się z dniem 30 października 2025 r. i upłynął bezskutecznie 13 listopada 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wywiódł, że organ I instancji prawidłowo posłużył się danymi z ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia adresu do doręczeń. Podkreślił przy tym, że rejestr ten stanowi usystematyzowany oraz na bieżąco aktualizowany zbiór informacji o nieruchomościach, ich właścicielach i władających. Organ II instancji zaznaczył również, że z akt sprawy nie wynikało, aby skarżąca w toku postępowania wskazała inny adres niż ten, na który skierowano rozstrzygnięcie Starosty z [...] października 2025 r. W skardze M. W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a. oraz art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 57 § 2 i § 5 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że odwołanie od decyzji Starosty z 9 października 2025 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Skarżąca podniosła, że wskazana decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 17 listopada 2025 r., w związku z czym ustawowy termin do wniesienie odwołania upływał 1 grudnia 2025 r. Odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej 1 grudnia 2025 r., co oznacza, że termin do jego wniesienia został zachowany. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik skarżącej załączył dowód nadania przesyłki poleconej nr ([...] w placówce Poczty Polskiej S.A. z datą 1 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z 13 stycznia 2026 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty z 9 października 2025r. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to jest wadliwe, albowiem organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a., a następnie, opierając się na tak ustalonej dacie doręczenia, błędnie zastosował art. 134 K.p.a. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. winno być oparte na niebudzących wątpliwości ustaleniach co do rzeczywistego uchybienia terminowi, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy. Podkreślić trzeba, że w razie jakichkolwiek wątpliwości co do daty i sposobu wniesienia odwołania organ powinien podjąć stosowne działania mające na celu wyjaśnienie tych okoliczności. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w trybie art. 134 powinno zostać poprzedzone bezspornymi ustaleniami w tym zakresie (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 129). Oznacza to, że organ w sposób niebudzący wątpliwości powinien ustalić zarówno fakt skutecznego doręczenia zaskarżonego aktu, jak i datę tego doręczenia. Dopiero prawidłowe ustalenie momentu doręczenia decyzji pozwala określić początek oraz koniec terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda przyjął, że decyzja Starosty z 9 października 2025 r. została doręczona skarżącej ze skutkiem prawnym 29 października 2025 r., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej, przyjmując, że okres ten rozpoczął się 15 października 2025 r. Wyżej wskazane ustalenia i ich ocena są błędne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że doręczenie zastępcze przewidziane w art. 44 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ prowadzi do wystąpienia skutku prawnego w zakresie doręczenia pisma adresatowi pomimo nieodebrania tego pisma z placówki pocztowej. Z tego względu przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione w sposób niebudzący wątpliwości. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest zamieszkiwanie adresata pisma pod wskazanym adresem (postanowienie SN z 22 marca 1995 r., II CRN 4/95, LEX nr 50590; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 44). Nie jest więc dopuszczalne przyjęcie negatywnych dla strony skutków procesowych wynikających z art. 44 K.p.a., jeżeli w rzeczywistości przesyłka została skierowana na adres niebędący właściwym adresem strony, co było wynikiem błędnych ustaleń organu. W niniejszej sprawie organ I instancji skierował przesyłkę zawierającą jego decyzję na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Sam jednak fakt ujawnienia określonych danych adresowych w tej ewidencji nie przesądza tego, czy jest to właściwy adres strony postępowania administracyjnego. Dane zawarte w tym rejestrze nie mają bowiem bezwzględnie wiążącego charakteru, w tym nie są objęte domniemaniem ich prawidłowości dla ustalenia adresu strony postępowania administracyjnego w sprawie niedotyczącej wpisu do tego rejestru. W tym zakresie trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 557/20, że ewidencja gruntów i budynków może stanowić jedno ze źródeł informacji o adresie strony, jednak przepisy nie przyznają jej szczególnego ani nadrzędnego znaczenia dla ustalenia adresu służącego dokonywaniu doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy, uznać należy, że w aktach sprawy znajdują się dane świadczące o tym, że skarżąca nie zamieszkiwała pod adresem, na który wysłano przesyłkę zawierającą decyzję. Wystarczy wskazać, że począwszy od pierwszej korespondencji – zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 5 akt administracyjnych), organ powinien był zauważyć, że przesyłka nie została doręczona, a jedynie złożono ja w placówce pocztowej. Podobnie nie doszło do doręczenia decyzji z 9 października 2025 r. (k. 7 akt administracyjnych). Co jednak najistotniejsze, już 22 października 2026 r. organ został poinformowany, że skarżąca na stałe mieszka w [...]. Organ nie wykazał przy tym, aby przed skierowaniem korespondencji pod adres wynikający z EGiB podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia adresu zamieszkania skarżącej, posiłkując się jedynie informacja z tego rejestru. W tych okolicznościach, skoro nie budzi wątpliwości, że skarżąca na stałe zamieszkuje poza granicami kraju, skierowanie przesyłki pod adres ujawniony w EGiB nie mogło prowadzić do ziszczenia się fikcji prawnej doręczenia w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Nie ma przy tym podstaw do uznania, że skutek doręczenia mógł powstać na podstawie art. 41 § 2 K.p.a. Przewidziany w art. 41 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu dotyczy zmiany adresu następującej w toku postępowania. Nie może on służyć sanowaniu sytuacji, w której organ od początku nie ustalił aktualnego adresu strony. Ponadto możliwość wyprowadzenia wobec strony negatywnych skutków wynikających z art. 41 § 2 K.p.a. pozostaje związana z uprzednim należytym pouczeniem jej o obowiązku informowania organu o zmianie adresu i konsekwencjach jego niedochowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 830/14). Z akt sprawy nie wynika, aby przed podjęciem próby doręczenia decyzji skarżąca została skutecznie powiadomiona o toczącym się postępowaniu i należycie pouczona o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. Nie sposób zatem przypisać jej zaniedbania, o którym mowa w § 2 tego przepisu. Okoliczność, że skarżąca przebywała na stałe w [...], nie uzasadniała kierowania korespondencji pod nieaktualny adres w Polsce. W odniesieniu do strony niemającej miejsca zamieszkania ani zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej ani w państwie wskazanym w art. 40 § 4 K.p.a. ustawodawca przewidział odrębne zasady dotyczące ustanowienia pełnomocnika do doręczeń oraz skutków jego niewskazania. Zastosowanie konsekwencji przewidzianych w art. 40 § 5 K.p.a. wymaga jednak spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym stosownego pouczenia strony. Organ nie wykazał, aby tryb ten został wobec skarżącej prawidłowo zastosowany. Niezależnie od powyższego szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia ma zdarzenie, które nastąpiło jeszcze przed datą, którą organ uznał za dzień doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a. Z akt postępowania wynika bowiem, że 21 października 2025 r. do organu wpłynęło zgłoszenie udziału w sprawie pełnomocnika skarżącej wraz z dokumentem pełnomocnictwa oraz wyraźnym wskazaniem, aby dalsza korespondencja w sprawie była kierowana na adres kancelarii pełnomocnika. Stosownie do art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili skutecznego zgłoszenia pełnomocnictwa organ był zatem obowiązany uwzględniać fakt reprezentowania skarżącej przy dokonywaniu kolejnych czynności procesowych. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga przyjęcia tezy, że ustanowienie pełnomocnika w trakcie prawidłowo rozpoczętej procedury awizowania samo przez się niweczy skutki doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Próba doręczenia decyzji bezpośrednio skarżącej była bowiem wadliwa już od początku, ponieważ przesyłkę skierowano pod adres, którego prawidłowości jako adresu do doręczeń organ nie wykazał. Skoro zatem procedura przewidziana w art. 44 K.p.a. nie mogła skutecznie doprowadzić do doręczenia decyzji skarżącej, to po wpłynięciu do organu 21 października 2025 r. pełnomocnictwa, dalsze doręczenie decyzji powinno nastąpić z uwzględnieniem art. 40 § 2 K.p.a., a więc do rąk ustanowionego pełnomocnika. Takie doręczenie faktycznie nastąpiło 17 listopada 2025 r., kiedy pełnomocnikowi skarżącej doręczono odpis decyzji Starosty z 9 października 2025 r. wraz z pismem organu z 30 października 2025 r. W konsekwencji to dzień 17 listopada 2025 r. stanowił datę skutecznego doręczenia decyzji skarżącej działającej przez pełnomocnika i od tej daty należało obliczać termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie natomiast do art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Skoro decyzję doręczono pełnomocnikowi 17 listopada 2025 r., pierwszym dniem czternastodniowego terminu był dzień 18 listopada 2025 r., natomiast ostatnim dniem terminu był dzień 1 grudnia 2025 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Jak wynika z dołączonego do skargi dowodu nadania przesyłki poleconej, odwołanie od decyzji Starosty z 9 października 2025 r. zostało nadane przez pełnomocnika skarżącej w placówce Poczty Polskiej S.A. 1 grudnia 2025 r. Odwołanie zostało zatem wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Okoliczność, że wpłynęło ono do organu 3 grudnia 2025 r., pozostaje bez znaczenia dla oceny zachowania terminu, skoro przed jego upływem zostało nadane w sposób określony w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji Wojewoda nie miał podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, przyjmując jako datę doręczenia decyzji dzień 29 października 2025 r., oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnym założeniu, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego przewidziane w art. 44 K.p.a. Nie uwzględnił przy tym zarówno wadliwości ustalenia adresu skarżącej, a także faktu skutecznego zgłoszenia pełnomocnika 21 października 2025 r. oraz późniejszego doręczenia decyzji temu pełnomocnikowi. Uchybienia te doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził naruszenie art. 134 K.p.a. w związku z art. 44, art. 40 § 2, art. 129 § 2 oraz art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie obowiązany uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności przyjąć, że próba doręczenia decyzji skarżącej pod adres wynikający wyłącznie z EGiB nie wywołała w ustalonych okolicznościach skutku określonego w art. 44 § 4 K.p.a., a skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło ustanowionemu pełnomocnikowi 17 listopada 2025 r. W konsekwencji organ powinien uznać, że odwołanie nadane 1 grudnia 2025 r. zostało wniesione w ustawowym terminie i przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu wiążą organ na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.