II SA/Lu 179/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 stycznia 2026 r., znak: IF-I.7821.20.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz W. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2026 r., znak: IF-I.7821.20.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania W. P. Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], znak: [...] udzielającej Burmistrzowi M. Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w ramach projektu "Budowa łącznika pomiędzy ul. S. i ul. J. w Ł.. Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot — stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a gdy ustali, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08). Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie toczącego się przed organem pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy W. P. należy przypisać status strony postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację wyżej wymienionej inwestycji drogowej ma treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), określającego krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego, do którego ten pierwszy przepis wprost się odwołuje, a który określa definicję obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że dopuszczalność stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w wypadku decyzji procedowanych w oparciu o przepisy specustawy drogowej określa przepis zawarty w art. 11i specustawy drogowej. Wojewoda wskazał następnie, że w celu ustalenia, czy W. P. posiadał status prawny strony postępowania w badanej sprawie, pismem z dnia 14 listopada 2025 r. wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego lub zarządu którejkolwiek z nieruchomości bezpośrednio objętej inwestycją albo znajdującej się w jej obszarze oddziaływania (wypisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego, prawomocnego wyroku sądu). Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział pismem z 12 grudnia 2025 r. przekazanym drogą elektroniczną poprzez platformę e-doręczenia. Załącznikami do pisma były skany wypisów z rejestrów gruntów, odpisy ksiąg wieczystych i dowody uiszczenia opłat za powyższe dokumenty. Załączniki dotyczyły działek nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Ł., jednostka ewidencyjna [...] Ł. . Po analizie złożonych dokumentów Wojewoda stwierdził, że wymienione działki nie dotyczą skarżonej decyzji. Żadna z nich nie znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji określonych w decyzji zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej. Skarżona decyzja nie rozstrzygała o ich podziale lub przejęciu na rzecz zarządcy drogi — Burmistrza M. Ł., ani nie wskazała o obowiązku budowy lub przebudowy na nich sieci uzbrojenia terenu, a także innych obiektów i urządzeń. Tym samym organ uznał, że W. P. nie przedstawił w postępowaniu dokumentów potwierdzających prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego lub zarządu do którejkolwiek z nieruchomości bezpośrednio objętych inwestycją albo znajdującej się w jej obszarze oddziaływania. W. P. jako właściciel podanych nieruchomości nie wskazał ograniczeń w swobodnym korzystaniu z tych nieruchomości w wyniku powstania w sąsiedztwie procedowanej inwestycji drogowej objętej skarżoną decyzją. Wojewoda Lubelski badając akta sprawy nie stwierdził, by inwestycja objęta powyższą decyzją oddziaływała na działki W. P. w sposób ograniczający ich swobodne zagospodarowanie, a skarżący nie określił, z jakich przepisów prawa wywodzi uznanie, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika pomiędzy ul. S. i ul. J. w Ł.. Wojewoda dodał, że fakt, iż W. P. był stroną postępowania w sprawie obejmującej pozwolenie na budowę ul. S. nie oznacza, że winien być automatycznie uznany za stronę postępowania budowy ulicy łącznika pomiędzy ul. S. i ul. J. w Ł.. Założenie, iż właściciel działki przylegającej do jednej ulicy jest stroną postępowania obejmującej budowę innej ulicy, nawet tej krzyżującej się, doprowadziłoby do karkołomnej tezy, że taka osoba jest stroną postępowania całej sieci drogowej, a więc wszystkich ulic w miejscowości. Reasumując, w ocenie Wojewody Lubelskiego, W. P. nie można uznać za stronę postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...]. Przedstawione w trakcie postępowania dowody nie dotyczyły skarżonej decyzji. W związku z tym, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożone zostało przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony, należało orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. Biorąc pod uwagę fakt, że odwołujący nie został uznany za stronę postępowania, organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznej oceny poprawności rozstrzygnięcia Starosty [...]. Skargę na decyzję Wojewody wniósł W. P., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a. ze względu na umorzenie postępowania odwoławczego bez uwzględnienia w skarżonej decyzji przesłanek umorzenia określonych w przywołanym wyżej art. 105 § 1 k.p.a.; 2) art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez pominięcie powyższego przepisu jako wprost wyłączającego zastosowanie w przypadku zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uregulowań zawartych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy; 3) art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie odnosi się natomiast do stron postępowania; 4) art. 28 k.p.a. wskutek jego niezastosowania w sprawie, podczas gdy stroną niniejszego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a skarżący ma niewątpliwie interes prawny rozumieniu art. 28 k.p.a., wskutek czego skarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na niezasadne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Starosty [...] i wydanie decyzji objętej odwołaniem nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania przez NSA rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującym skargę kasacyjną związaną z postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę ulicy S. w Ł. złożoną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 598/24, podczas gdy rozstrzygnięcie tej sprawy będzie mieć wpływ na przebieg ul. [...], a organy rozpoznające sprawę miały obowiązek zawieszenia postępowania. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie tej decyzji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji czego należało stwierdzić jej nieważność. Wojewoda uznał brak interesu prawego skarżącego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w ramach projektu "Budowa łącznika pomiędzy ul. S. i ul. J. w Ł. , wskazując jako podstawę prawną swej oceny art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem w myśl art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, na podstawie której wydano decyzję zezwalającą na realizację spornej inwestycji drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Przepis ten zatem wprost wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2, a tym samym również art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowej (wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje również zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Zauważenia przy tym wymaga, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z takim rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przepisu, którego zastosowanie zostało wprost wyłączone przez normę art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Sąd nie rozpatrywał podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ pozostaje on poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest ocena legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie oznacza automatycznie uznania skarżącego za mającego interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Tę kwestię organ odwoławczy będzie obowiązany zbadać ponownie, mając na uwadze poniższe wytyczne. Po pierwsze, w myśl art. 11c. specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z zestawienia tej normy z normą zawartą w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej wynika, że podstawą prawną badania interesu prawnego w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest art. 28 k.p.a. (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 1668/20). Po drugie, pośrednio z przepisów specustawy drogowej normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, status stron przysługuje podmiotom mającym inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmiotom, dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy drogowej). Należy ponadto zauważyć, że wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy określaniu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Zaliczenie określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wymaga natomiast ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a tą decyzją, stosownie do art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej stanowiącego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2013 r., II OSK 2763/12, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13, z 18 maja 2017 r., II OSK 2375/15, czy z 9 maja 2019 r., II OSK 373/19, z 7 marca 2023 r., II OSK 2531/22). Przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W szczególności należy uwzględnić te rozwiązania projektowe, co do których przepisy prawa wprowadzają określone ograniczenia względem nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego (np. normy dotyczące odległości, ochrony akustycznej, ochrony środowiska). Po trzecie, nie ma racji skarżący odnośnie do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., gdyż bezprzedmiotowość postępowania może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego może wynikać z braku legitymacji do wniesienia odwołania (uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która ma miejsce m. in. w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP Lex 2019, Komentarz do art. 138). Jeżeli zatem organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego według powyższych wytycznych ponownie uzna, że skarżący nie ma interesu prawego w sprawie, umorzy postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w przypadku natomiast uznania, że jest legitymowany do wniesienia odwołania, rozpozna sprawę ponownie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Po czwarte, uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie obejmującej pozwolenie na budowę ul. S. nie wiąże organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.