II SA/Lu 186/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] lipca 2025 r. w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr [...] Burmistrz Miasta z dnia 8 lipca 2025 r. w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Wólka R. .

Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. dalej jako "u.s.g.") oraz z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 8 lipca 2025 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Wólka R. (dalej jako "uchwała"). W § 1 uchwały dokonano uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. w części w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. R.. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi R. . Uchwała została ogłoszona w dniu [...] W. L. pod poz. 3426. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. L. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził m.in., że dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały uznał, iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że u.p.z.p. zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował też przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 u.p.z.p. określone zostały obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego, a w art. 17 i 19 ustawy opisana został procedura planistyczna. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. W ocenie Wojewody z treści przywołanych przepisów nie można wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez Burmistrz Miasta uchwały w sprawie częściowego uchylenia uchwały w sprawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem uznać aby przepis u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia planu, bez jednoczesnego wyprowadzenia nowych ustaleń dla terenu objętego uchwałą w sprawie uchylenia planu. Wojewoda zwrócił uwagę, że to do wyłącznej kompetencji rady gminy - poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanymi w u.p.z.p. — należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Powyższe oznacza, iż rada gminy w każdym czasie może dojść do przekonania, iż zapisy planu miejscowego są nieaktualne jednakże w takim przypadku nie jest uprawniona do uchylenia takiego zapisu obowiązującego planu miejscowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 27 u.p.z.p. Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań. Przy czym zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Odnosząc się do treści powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Wojewoda wskazał, że formalną podstawę działania rady gminy w sprawach planowania przestrzennego stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który upoważnia ją do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy stanowi, że rada gminy jest uprawniona do stanowienia w innych sprawach, które są zastrzeżone ustawami jako należące do kompetencji rady gminy. W u.p.z.p. brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. Zdaniem Wojewody uchylenie fragmentów obowiązującego planu miejscowego, bez wprowadzenia dla danego terenu ustaleń innych niż dotychczasowe rodzi niebezpieczeństwo, że pozostawiona w mocy pozostała część unormowań nie będzie odpowiadać wszystkim wymogom ustawowym oraz realizować dalej koncepcji jaka legła u podstaw uchwalonego pierwotnie planu. Z punktu widzenia transparentności całego procesu planistycznego za niedopuszczalne należy uznać uchylenie obowiązującego planu w sytuacji, gdy jedynym uczestnikiem tego procesu są organy gminy, a w skutek podjętych przez nią działań dochodzi do uchylenia obowiązujących na danym terenie regulacji. W ocenie organu nadzoru przepisy u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, że podstawową formę ustalania przeznaczenia terenów stanowi plan miejscowy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Natomiast dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 tej ustawy). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniosła o jej oddalenie. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody powołując się m.in. na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 279/15 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 212 r. sygn. akt II OSK 852/12. Zdaniem Rady poprzez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Odmienny pogląd godziłby w zasadę autonomii gminy w zakresie realizacji jej zadania własnego, jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej. Przysługujące gminie władztwo planistyczne polega m.in. właśnie na decydowaniu, które z obszarów położonych w granicach gminy objęte będą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo okoliczność, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poza nielicznymi wyjątkami - art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) nie jest obligatoryjne. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/20, działanie polegające na podjęciu uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest działaniem podejmowanym wyjątkowo i wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, po szerokiej analizie stanu faktycznego i prawnego. Tak było przy podejmowaniu przez Radę Gminy R. zaskarżonej uchwały. Wyjaśniono, że każda gmina ma obowiązek utworzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zwanym dalej "PSZOK", zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Nie ma takiej możliwości, aby np. miejscowy plan zagospodarowania wykluczał możliwość utworzenia PSZOK na terenie gminy. Artykuł 3 ust. 2b u.u.c.p.g. wprost stanowi, że gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami. Nieruchomości, których dotyczy sporna uchwała wskutek uchylenia w tej części planu przeznaczone zostały pod budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów. Na ternie gminy nie ma lepszego miejsca na tego typu inwestycję, co potwierdziła przeprowadzona uprzednio ocena oddziaływania na środowisko oraz powyższe potwierdza dokumentacja, która pozwoliła na uzyskanie pozwolenia na budowę. Punkt selektywnej zbiórki odpadów jest potrzebny mieszkańcom gminy. Wskazano, że w dniu 27 października 2004 r., tj. w dacie podejmowania uchwały Rady Gminy R. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 2b u.u.c.p.g. w brzmieniu nakazującym tworzenie PSZOK i plan takich lokalizacji nie przewidywał. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie W. L. w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do tut. Sądu. W związku z powyższym Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz przysługującej kognicji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 8 lipca 2025 r. w sprawie uchylenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Wólka R. . Istota sporu w kontrolowanej sprawę dotyczy rozstrzygnięcia, czy Rada Miejska posiada kompetencję do uchylenia obowiązującego planu zagospodarowania w części dotyczącej czterech działek objętych m.p.z.p. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że prowadzenie polityki przestrzennej gminy stanowi sferę przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy), to jednak jest ono poddane ograniczeniom ustawowym, dotyczącym nie tylko wynikających z art. 1 ust. 2 zasad, jakie gmina musi uwzględniać w ramach kształtowania przestrzeni, ale również formy, jaka musi być dochowana przy korzystaniu z przysługującego władztwa. W szczególności polityka przestrzenna gminy jest realizowana (przynajmniej do stycznia 2026 r.) poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie poprzez miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. pozostaje przy tym, że podstawowym aktem planistycznym, który kształtuje prawa i obowiązki właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie gminy pozostaje plan miejscowy, a jedynie w drodze wyjątku, gdy nie został on uchwalony, zagospodarowanie nieruchomości jest dopuszczalne w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Procedura uchwalania planów miejscowym jest uporządkowana. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Przepis powyższy wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego wymagane jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Innymi słowy, celem art. 27 u.p.z.p. jest zapobieżenie ewentualnym próbom obejścia rygorystycznych przepisów procedury planistycznej w drodze zmiany dwóch szczególnych aktów planowania przestrzennego. Ustawodawca wprost przewiduje, że każda zmiana planu miejscowego wymaga zachowania trybu uchwalania danego aktu, począwszy od zainicjowania procedury w drodze podjęcia uchwały intencyjnej na wniosek uprawnionego podmiotu, przez realizację szczególnych obowiązków informacyjnych, zapewnienie partycypacji społecznej, współdziałanie z organami opiniującymi i uzgadniającymi projekt, wprowadzanie zmian do projektu, podjęcie właściwej uchwały przez radę gminy, po doręczenie wojewodzie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny legalności aktu i ogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1501/15, opubl. CBOSA). Jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 u.p.z.p. należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1956/20). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują dokładnie następstwa prawne wynikające z uchwalenia planu miejscowego, jego zmiany, ewentualnie stwierdzenia nieważności aktu planistycznego (art. 28 ust. 2, art. 29, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37). Wymienione regulacje nie są jednak w pełni adekwatne do występującego w niniejszej sprawie przypadku takiej zmiany planu miejscowego, która ogranicza się do uchylenia jego części, w zakresie obszarowym, a w efekcie prowadzi do wyłączenia określonych terenów – czterech działek - z obszaru wyznaczonego granicami planu. W konsekwencji doszło w istocie do zmiany przebiegu granicy planu miejscowego (obszaru objętego planem), której określenie jest niewątpliwie istotnym elementem uchwały planistycznej. Sąd zwraca uwagę, że w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na skargę Gmina wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na obowiązek utworzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wynikający z u.u.c.p.g., a objęte sporną uchwałą działki zostały przeznaczone pod budowę PSZOK. Jest to zdaniem Gminy najlepsze miejsce na tego typu inwestycje, a obowiązujący m.p.z.p. nie przewidywał takich lokalizacji. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd wskazuje, że powołane powyżej regulacje ustawowe pozwalają gminie aktualizować akty planistyczne stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego, w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 u.p.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.). Powołany przepis przewiduje więc wyraźnie, że w przypadku zdezaktualizowania się planu miejscowego należy go zmienić w takim trybie, w jakim został uchwalony, a nie jedynie uchylić z pominięciem tego trybu. Reasumując stwierdzić należy, że rada gminy nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu części lub całości obowiązującego planu bez konieczności przyjęcia regulacji w zakresie, w jakim obowiązujący uprzednio plan miejscowy traci moc. Rada gminy nie jest wyposażona w kompetencję do samodzielnego uchylenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w całości ani w części - w sytuacji, gdy działanie to nie prowadzi do wprowadzenia nowych ustaleń planistycznych w miejsce dotychczasowych. W świetle przepisów u.p.z.p., wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu planistycznego możliwe jest wyłącznie na skutek uchwalenia nowego planu, dokonania jego zmiany w trybie ustawowym albo stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Przepisy u.p.z.p. nie obejmują natomiast przypadków, w których dochodzi jedynie do usunięcia określonych zapisów, bądź jak w niniejszej sprawie do wyłączenia określonych terenów – czterech działek - z obszaru wyznaczonego granicami planu. Tym samym, przyjęcie uchwały mającej na celu jedynie uchylenie fragmentu planu, bez przeprowadzenia kompletnej procedury planistycznej skutkującej ustanowieniem odmiennego przeznaczenia terenu, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 sierpnia 2025 r. sygn. IV SA/Po 501/25). Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.