II SA/Kr 505/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," II. zasądza od Miasta i Gminy Wieliczka na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - Obszar "B" - w części, tj. w zakresie zapisu § 2 pkt 1 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - Obszar "B" przyjętej uchwałą nr XLIX/712/2023 z dnia 26 stycznia 2023r (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2023 r. poz. 1305), w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Zarzucono naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.), wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w powyżej wskazanym zakresie i o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Rada oświadczyła, iż uznając linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwaloną, nie sprzeciwia się skardze zmierzającej do wyeliminowania kwestionowanych zapisów dotyczących miejsc parkingowych w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jak stanowi z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Należy zgodzić się ze skarżącym Wojewodą, że zaskarżony zapis uchwały narusza art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B, uchwalonym uchwałą Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r., zmienionym uchwałą Nr XLIII/500/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 14 listopada 2017 r. i uchwałą Nr LIV/663/2018 Rady Miejskiej z dnia 11 września 2018 r., wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 15 pkt 5 lit a otrzymuje brzmienie: "a) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW oraz dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo-usługowej MWU - 1,5 miejsca na 1 mieszkanie; dla zabudowy usługowej lokalizowanej w terenach MW i MWU należy stosować wskaźnik jak dla zabudowy usługowej (pkt 5 lit. c); miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach." Oznaczony zapis § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały wprowadził zasadę dotyczącą realizacji miejsc parkingowych na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach. Powyżej wskazany zapis narusza w stopniu istotnym obowiązujący porządek prawny, tj. przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. Kwestionowane zapisy planu statuują obowiązek realizacji we wskazanych w tych przepisach terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo-usługowej miejsc parkingowych na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach. Rada Miejska w Wieliczce, formułując takie zapisy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w ten sposób, iż ograniczyła w istocie określoną planem miejscowym możliwość zagospodarowania tych terenów w sposób optymalny dla właściciela nieruchomości / inwestora. Jak wynika z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej uchwały, określenie parametru minimalnej liczby miejsc do parkowania należy do jednych z obowiązkowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, kiedy na danym obszarze przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy. Określenie tego parametru służyć ma przede wszystkim obsłudze terenu inwestycji i zabezpieczeniu miejsc do parkowania dla osób związanych z inwestycją (mieszkańców, pracowników, klientów itp.). Nałożony przepisami planu miejscowego na inwestora nakaz realizacji związanych z daną inwestycją miejsc parkingowych na parkingach i garażach, leżących w istocie na gruntach prywatnych, z jednoczesnym zastrzeżeniem obowiązku niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc parkingowych zlokalizowanych w garażach podziemnych w budynkach, przeczy celowi tej regulacji. Przy takim zapisie tej uchwały, niezależnie od potencjalnych miejsc parkingowych w garażach podziemnych w budynkach, z założenia dostępnych wyłącznie dla mieszkańców danej inwestycji, inwestor będzie zobowiązany do zapewnienia wymaganego planem wskaźnika miejsc parkingowych w określonej przepisami planu liczbie na terenie inwestycji, a zatem na gruntach prywatnych, przy czym miejsca te winny być zrealizowane, w taki sposób, aby były one ogólnodostępne. Powoduje to, iż z tak utworzonych miejsc parkingowych korzystać będą mogły nie tylko podmioty związane z inwestycją, ale także inne podmioty, z inwestycją niezwiązane. Tym samym przepisami planu miejscowego zobowiązano inwestorów do realizacji dodatkowych ogólnodostępnych parkingów, co narusza prawo właściciela / inwestora do realizowania inwestycji w zaplanowany przezeń sposób. Powyższe oznacza, iż Rada Miejska w Wieliczce nadużyła w sposób nieuprawniony przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwo planistyczne przysługujące gminie polega na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy w sposób zaplanowany przez gminę, uwzględniający jednakże wymagania wskazane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, tj. m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, potrzeby zrównoważonego rozwoju i walory architektoniczne oraz krajobrazowe, ale także wymagania ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków czy potrzeby bezpieczeństwa i obronności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się także prawo własności. Jak zatem wynika z powyższego, przyznane gminie władztwo planistyczne nie jest nieograniczone i nie oznacza pełnej swobody gminy w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, także prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. W rozumieniu tego przepisu plan miejscowy jest zatem swoistym narzędziem polityki przestrzennej gminy. Zgodnie z kolei z art. 6 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2). Prawo własności jest konstytucyjnym prawem każdego. Zgodnie z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak wynika wprost z przepisu art. 21 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż gmina realizując władztwo planistyczne ma obowiązek uwzględnić w projektowanych rozwiązaniach prawo własności przysługujące podmiotom trzecim, niemniej jednak z drugiej strony sposób wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości kształtowany jest m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem gminy jest zatem dokonanie wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, takie ukształtowanie postanowień planu miejscowego,.: aby nie doprowadzić do sytuacji, w której prawo własności zostanie w sposób nieproporcjonalny ograniczone. Zaistnienie takiej sytuacji w ocenie organu nadzoru stanowi w istocie przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i tym samym świadczy o nadużyciu tego władztwa przez organy gminy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17 i z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20), gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić zatem należy, iż w kwestionowanej niniejszą skargą uchwale Rada Miejska w Wieliczce w sposób nieuprawniony nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, nakładając na inwestorów obowiązek realizacji miejsc do parkowania na parkingach i garażach położonych na będących własnością prywatną terenach, które to miejsca miałyby być jednakże ogólnodostępne, zastrzegając jednocześnie o braku możliwości uwzględniania wskaźnika liczby miejsc parkingowych zrealizowanych w garażach podziemnych w budynkach. Takie ustalenia planistyczne przeczą w istocie przywołanym wyżej regulacjom ustawowym. Ponadto należy także mieć na względzie należy konstytucyjną zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw tych podmiotów. W niniejszej natomiast sprawie Gmina założyła zatem niejako, iż owe zrealizowane w ramach inwestycji miejsca parkingowe służyć mają w istocie szerszemu gronu osób, aniżeli zakładanej liczbie mieszkańców lub użytkowników danej inwestycji, podczas gdy winny one służyć raczej owym mieszkańcom lub użytkownikom, nie zaś stanowić źródło dodatkowych ogólnodostępnych miejsc parkingowych. Ponadto w wyroku NSA ż dnia 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1509/22, w wskazano, że "okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego Z uwagi na to, wskazane naruszenia stanowią, że istotnie naruszono tryb i zasad sporządzania planu miejscowego co powoduje nieważność uchwały rady w zaskarżonej części, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszty zastępstwa radcowskiego- 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U.2023.1935 t.j.).