II SA/Lu 157/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. spółki akcyjnej z siedzibą w W. Oddziału [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz P. spółki akcyjnej z siedzibą w W. Oddziału [...] w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2025 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dopuszczeniem garażu w bryle budynku na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Wójt Gminy K. (organ pierwszej instancji) oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz ustalił, iż planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji zaniechał wytyczenia linii zabudowy oraz wyznaczył intensywność zabudowy: max. 0,20 oraz nadziemną intensywność zabudowy: min. 0,05 - max. 0,20; maksymalny udział powierzchni zabudowy - 11% oznaczonej powierzchni terenu działki, zaś minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 40%. Szerokość elewacji frontowej ustalono do 10 m, maksymalną wysokość całkowitą budynku ustalono do 8 m (II kondygnacje nadziemne); dach przewidziano jako stromy, symetryczny, dwuspadowy o nachyleniu połaci dachu do 40° o kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu terenu. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od drogi gminnej nr [...] W zagospodarowaniu terenu nakazano przewidzieć miejsca parkingowe w ilości minimum 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny. Organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano stosownych uzgodnień. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wnioskiem, zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy stosownie do art. 61 ust. 5a w/w ustawy oraz ponownie sporządził na nim analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu (załączniki nr 2 i 3 do decyzji). W rezultacie stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne na wskazanej działce spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji Wójta wniosła spółka P. S.A. z siedzibą w W. (spółka), zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość dostępu takiego nie posiada. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W oparciu o art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. organ wskazał, że wytyczony w sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki, co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. W otoczeniu terenu inwestycji występuje zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Poszczególne warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie). Linia zabudowy, udział powierzchni zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość planowanej zabudowy nie były kwestionowane w sprawie. Organ potwierdził jednak ich prawidłowość, przyjmując ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie za własne. W zakresie dostępu działki do drogi publicznej, organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej, teren inwestycji ma dostęp do gminnej nr [...] (zgodnie z wnioskiem - przez drogę wewnętrzną). Projekt decyzji uzyskał wszelkie niezbędne uzgodnienia. Podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja może być na konkretnym terenie realizowana, nie przesądza, że inwestycja ta powstanie. Szczegółowe kwestie technicznobudowlane, w tym uzyskanie zgody na realizację inwestycji przez właściciela nieruchomości objętej planowaną budową, w tym także nieruchomości stanowiących dojazd do drogi publicznej, podlegają kontroli stosownych organów administracji architektonicznobudowlanej na dalszych etapach procesu budowlanego. W ocenie organu, decyzja Wójta została wydana na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, zaś wskazane w niej parametry nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w zabudowie zlokalizowanej na działkach sąsiednich. W skardze na decyzje Kolegium, spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie skarżącej, Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Spółka wskazała, że droga opisana w decyzji Wójta Gminy K. Nr [...] nie jest drogą publiczną, nie jest też drogą wewnętrzną. Położona jest na działce oznaczonej nr [...], obr. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skarżąca argumentowała, że przesłanką konieczną do wydania decyzji o warunkach zabudowy zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Dostęp do drogi publicznej musi mieć wymiar zarówno faktyczny, jak i prawny. Oznacza to, że prawo do korzystania z drogi musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. W nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że organ administracji nie może w ramach wydawanych przez siebie decyzji akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie ustanawiała na rzecz właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...], żadnej służebności, w tym także służebności drogi koniecznej lub nie zawierała umowy zezwalającej na użytkowanie. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania poprzez brak zebrania w całości materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę, co skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w pełnym zakresie bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a.) i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, na które wskazuje skarżący. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla inwestycji o parametrach analogicznych jak w niniejszej sprawie - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, które pozwolą na włączenie danej inwestycji w istniejący ład przestrzenny okolicy. Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącym sposobem zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21). Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że w przypadku trzech grup zagadnień związanych z planowaną inwestycją, organy obydwu instancji zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., naruszając także art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędne uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji budowlanej -budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K.. Po pierwsze zasadnie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących braku dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Skarżąca spółka wskazywała konsekwentnie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, a wskazana w decyzji droga nr [...] nie jest drogą publiczną, nie jest też drogą wewnętrzną. Spółka podniosła, że położona jest na działce oznaczonej nr [...], obr. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Zauważyć należy, że w sporządzonej w sprawie analizie obszaru zagospodarowania terenu (załączniki nr 2 do decyzji) przyjęto, że dostęp do drogi publicznej "zapewnia droga gminna Nr [...] i teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do tej drogi (pkt V analizy; k. 136-141 akt administracyjnych). Ustalenia te przyjęły za prawidłowe organy obydwu instancji, pomimo tego, że okoliczność ta nie znajdowała potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jakkolwiek bowiem na mapie stanowiącej w załącznik Nr 1 do decyzji z [...] marca 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy (k. 142 akt administracyjnych) widoczna jest działka gruntu oznaczona nr [...] i naniesiony jest na tej mapie napis "DROGA GMINNA", to z dołączonej do akt, urzędowej informacji o działce z [...] marca 2025 r. wynika wprost, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej spółki. Ponadto działka ta oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "Tk", co nie jest oznaczeniem drogi, lecz terenów kolejowych, co z kolei znajduje potwierdzenie w urzędowych danych ewidencyjnych ujawnionych w serwisie Geoportal (www.geoportal.gov.pl), pełniącym rolę centralnego węzła Infrastruktury Informacji Przestrzennej Kraju - okoliczność znana z urzędu. Poza tym sam wnioskodawca wskazał we wniosku, że działka inwestycyjna ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej (droga wewnętrzna) i nie podał przez jakie działki dostęp ten jest możliwy. Po drugie, organy nie dostrzegły także innych wad analizy obszaru zagospodarowania terenu (załączniki nr 2 do decyzji), o czym mowa niżej. Analiza stanowi podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie powinno budzić wątpliwości, że musi być ona wnikliwa, pełna i wyczerpująca, a wyniki mają znaleźć odzwierciedlenie w części opisowej analizy i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Jest to warunek konieczny, gdyż zawarte w niej informacje mają potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia. Sporządzona w sprawie analiza warunków tych nie spełnia. W analizie wskazano co prawda, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz tereny rolnicze i drogi publiczne, jednakże poza wyliczeniem, nie określono na jakiej podstawie należy przyjąć, że podstawową zabudowę stanowi zabudowa usługowa i mieszkaniowa, skoro budynków gospodarczych i usługowych jest 11 i jeden budynek mieszkalny - znajdujący się na części działki inwestycyjnej. Nie podano przy tym szczegółowych parametrów całej istniejącej zabudowy, stąd wnioski analizy nie poddają się weryfikacji, czego organy administracji nie dostrzegły, przyjmując bezkrytycznie za prawidłowe parametry zaproponowane w analizie. Organ odwoławczy błędnie przy tym wskazał, że "w otoczeniu" terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, skoro z danych zawartych w samej analizie wynika, że istnieje jedynie jeden budynek mieszkalny i to nie w otoczeniu terenu inwestycyjnego, lecz na działce inwestora. Także ta kwestia wymagała oceny organów administracji, które powinny rozważyć, czy skoro w analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa występuje wyłącznie na działce inwestora, to jest to przesłanka wystarczająca do uznania, że w takiej sytuacji możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czego organy nie dokonały. Po trzecie, organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale jedynie w sposób ogólnikowy ocenił ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając, że są one prawidłowe, a w zakresie zarzutu braku dostępu do drogi publicznej, Kolegium wprost stwierdziło, ze teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której istnieniu zaprzecza skarżąca spółka. Kolegium nie podjęło próby merytorycznego odniesienia się do tego zarzutu, czym naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., nakładające na niego obowiązek wyjaśnienia z urzędu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również zasadę zaufania określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy obydwu instancji uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz podejmą czynności zmierzające do wnikliwego rozpoznania żądania strony, odnosząc się również do zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).