II SA/Lu 152/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 12 stycznia 2026 r., znak: SKO.II.41/902/OP/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza W. z dnia 11 września 2025 r., znak: MGK.6132.5.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz Stowarzyszenia [...] we W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: organ lub Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej jako: strona skarżąca lub Stowarzyszenie) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. (dalej także jako: Burmistrz) z dnia 11 września 2025 r. odmawiające wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 11 marca 2025 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie podejrzenia o nielegalną wycinkę drzew w okresie zimowym 2024/2025 na działce nr [...] obręb ewid. nr [...] we W. przy ul. [...]. Strona skarżąca jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 83f ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2026 r., poz. 13; dalej jako: u.o.p.). Postanowieniem z dnia 9 maja 2025 r. Burmistrz W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność osób fizycznych, z uwagi na brak uzasadnionych podstaw jego wszczęcia i przeprowadzenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, Kolegium postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że jakkolwiek organ I instancji powołał się na art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a,) to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie odniósł się w żaden sposób do przesłanek ustawowych, które determinują zasadność wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem Kolegium z treści wniosku Stowarzyszenia wynika, że skarżąca w oparciu o art. 83f u.o.p., sformułowała przedmiotowy wniosek jako zawiadomienie o podejrzeniu nielegalnej wycinki drzew, domagając się wszczęcia postępowania w tej sprawie, natomiast organ przyjmując, że wniosek został złożony w trybie art. 31 § 1 K.p.a., dokonał rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie odnosząc się jednak do przesłanek wymaganych przez ten przepis i nie uzasadniając w żaden sposób takiej kwalifikacji wniosku skarżącej. Z akt sprawy ani z treści wniosku nie wynika – jak zauważyło Kolegium – na jakiej podstawie organ uznał, że działanie Stowarzyszenia nie mieści w jego celach statutowych, jak również, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego, tym bardziej, że na tą okoliczność nie przytoczono żadnych okoliczności, organ nie mógł więc dokonać w tym zakresie oceny ww. przesłanek. Po wykonaniu wezwania organu I instancji i przedłożeniu przez Stowarzyszenie: regulaminu stowarzyszenia, dokumentów dotyczących działań społecznych, petycji, akcji edukacyjnych, a także wskazania naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konieczności ochrony siedlisk przyrodniczych i terenów cennych krajobrazowo, Burmistrz W. postanowieniem z 11 września 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Zasadniczą przyczyną odmowy było to, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek koniecznych do skorzystania z trybu art. 31 K.p.a., tj. odpowiedniego związku żądania z celami statutowymi oraz istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Stowarzyszenie zakwestionowało ustalenia Burmistrza w zakresie oceny przesłanek interesu społecznego twierdząc, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w uprzednim postanowieniu Kolegium z dnia 17 lipca 2025 r. Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej, Kolegium postanowieniem z 12 stycznia 2026 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powołując się na art. 31 § 1 K.p.a., Kolegium wskazało, że o ile przesłanka związana z celem statutowym organizacji społecznej nie budzi wątpliwości i nie powoduje trudności w ustaleniu, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kolegium podniosło, że kluczowe znaczenie dla oceny charakteru sprawy ma precyzyjne ustalenie rzeczywistej treści i celu wniosku skarżącej z 11 marca 2025 r. W złożonym piśmie Stowarzyszenie zażądało wszczęcia postępowania w sprawie podejrzenia nielegalnej wycinki drzew, mającej nastąpić w okresie zimowym 2024/2025 na działce nr [...]. Strona skarżąca domagała się przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia czy usunięcie drzew było legalne, czy też dokonano go z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo wniosek zawierał żądanie wstrzymania wszelkich dalszych prac na przedmiotowej nieruchomości oraz nałożenia sankcji administracyjnych na właściciela terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że Stowarzyszenie nie może powoływać się na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy na potrzebę ochrony siedlisk przyrodniczych, jeżeli postępowanie, którego wszczęcia się domaga, dotyczyłoby wyłącznie ustalenia, czy wycinka drzew wymagała zgłoszenia, a jeśli tak — wymierzenia kary sankcyjnej. Naruszenia planu miejscowego mogą być przedmiotem kontroli w innych postępowaniach, ale nie determinują same przez się obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Z tego względu argumentacja Stowarzyszenia oparta na naruszeniu planu miejscowego nie mogła stanowić podstawy ani do wszczęcia postępowania, ani tym bardziej do stwierdzenia interesu społecznego. Z kolei argumenty związane z działalnością społeczną, petycjami mieszkańców, działaniami edukacyjnymi czy pozyskiwaniem poparcia społecznego nie mogą mieć znaczenia dla oceny przesłanek z art. 31 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, Burmistrz wykonał wszystkie wskazania zawarte w postanowieniu organu odwoławczego z 17 lipca 2025 r. Organ I instancji dokonał szczegółowej oceny zarówno statusu organizacji, jak i związku między jej celami statutowymi a przedmiotem potencjalnego postępowania, a także ocenił przesłankę interesu społecznego. To, że ocena ta była negatywna, nie oznacza naruszenia wskazań Kolegium, lecz stanowi wynik merytorycznej analizy zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało adekwatnego związku między swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania sankcyjnego. Z regulaminu Stowarzyszenia wynika, że koncentruje się ono na działaniach społecznych, edukacyjnych, promocyjnych, a także na inicjatywach związanych z ochroną siedlisk i przyrody. Są to działania wartościowe, jednak nie mają one żadnego związku z postępowaniem sankcyjnym dotyczącym usunięcia drzew bez zezwolenia. Cele statutowe nie obejmują działań związanych z oceną legalności wycinki drzew w reżimie sankcyjnym ustawy o ochronie przyrody ani nie wskazują na posiadanie kompetencji organizacyjnych czy merytorycznych w tym zakresie. W regulaminie nie przedstawiono też żadnych struktur organizacyjnych ani dowodów na posiadanie zaplecza eksperckiego, które mogłoby świadczyć o profesjonalnym przygotowaniu do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniach. Kolegium podkreśliło, że Stowarzyszenie nie wykazało także interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. Interes społeczny nie może być utożsamiany z poparciem społecznym, liczbą zebranych podpisów, aktywnością mieszkańców ani z deklaracjami dotyczącymi ochrony przyrody w ogólności. Interes społeczny musi wynikać z potrzeby realizacji dobra wspólnego w ramach norm prawa materialnego określających przedmiot postępowania. Stowarzyszenie nie wykazało, że wszczęcie postępowania sankcyjnego przyniosłoby jakąkolwiek korzyść dla dobra wspólnego, zwłaszcza że organ I instancji wykazał, że usunięcie drzew mieściło się w ramach wyjątku z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Z kolei powoływanie się przez skarżącą na ochronę siedlisk ptaków, ochronę miejsc cennych przyrodniczo, inicjatywy edukacyjne, petycje mieszkańców oraz wdrażanie koncepcji użytku ekologicznego, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny czy usunięcie drzew wymagało zgłoszenia lub zezwolenia. W konsekwencji Kolegium uznało, że Stowarzyszenie nie wykazało żadnej z wymaganych przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 K.p.a., a wobec braku adekwatnego związku między celami statutowymi, a przedmiotem sprawy oraz braku interesu społecznego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania jest prawidłowe. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie, Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 6 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa, objawiające się w oparciu rozstrzygnięcia zarówno co do oceny zgodności postanowienia organu I instancji z przepisami prawa, jak i oceny merytorycznej w toku postępowania odwoławczego na ocenie kryteriów pozaprawnych rzekomo wymaganych do spełnienia przez skarżącego na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. (wymóg celów statutowych obejmujących działania związane z oceną legalności wycinki drzew w reżimie sankcyjnym ustawy o ochronie przyrody oraz wymóg posiadania struktur eksperckich), co stanowi przejaw nieuprawnionej arbitralności organu; 2) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co do oceny zgodności postanowienia organu I instancji z przepisami prawa i uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji mogła mieć miejsce z przyczyn merytorycznych (ocena legalności wycinki), podczas gdy na tym etapie organ I instancji był uprawniony wyłącznie do badania przesłanek formalnych do wszczęcia postępowania w celu wyjaśnienia tejże legalności wycinki; 3) art. 31 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia interesu społecznego, niewłaściwe odczytanie zgodności zakresu żądania skarżącego wyrażonego wobec organu z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz pozbawienie Stowarzyszenia realnej możliwości udziału w postępowaniu; 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego, w szczególności zignorowanie zapisów MPZP oraz charakteru gruntu (nieużytki N), co skutkowało błędnym przyjęciem "rolniczego celu wycinki" w odniesieniu do całej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę, właściciele spornej nieruchomości - posiadający w niniejszym postępowaniu status uczestników postępowania stwierdzili, że działania Stowarzyszenia stanowią nieuprawnioną próbę zablokowania, możliwości legalnego korzystania z ich prywatnej własności. W uzasadnieniu pisma podnieśli rażący brak legitymacji Stowarzyszenia do dokonywania samodzielnej oceny legalności wycinki drzew. Wskazali, że rzeczywisty interes społeczny w niniejszej sprawie jest tożsamy z działaniami realizowanymi przez uczestników na spornej działce. Wyjaśnili, że prace prowadzone na przedmiotowej nieruchomości nie miały na celu bezpodstawnego uszczuplenia zasobów przyrodniczych, lecz stanowiły niezbędny proces rekultywacji i uprzątnięcia terenu ze składowisk odpadów niebezpiecznych. Ponadto, stwierdzili, że skoro organ II instancji przyjął, że usuniecie drzew i krzewów nastąpiło w ramach ustawowego zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., to nie powstał stosunek administracyjnoprawny wymagający wydania merytorycznej decyzji. W dalszej części pisma wskazali na niepodważalny charakter gruntu oraz rolniczą funkcję nieruchomości. Działka nr [...] o powierzchni 8,5026 ha, obejmująca grunty orne oraz nieużytki, stanowi integralny element gospodarstwa rolnego. Na tą okoliczność przedłożyli decyzję wymiarową Burmistrza W. z dnia 6 lutego 2026 r., z której wynika, że zgodnie z Ewidencją Gruntów i Budynków, działka nr [...] składa się z gruntów ornych (RIVb-1,7667 ha, RV – 0,1625 ha) oraz nieużytków (N 6,5734 ha). Podatek rolny od nieruchomości jest naliczany i uiszczany wyłącznie od tej części nieruchomości, która stanowi grunty orne, od pozostałej części nieruchomości (nieużytki), podatek nie jest pobierany. Końcowo podnieśli, że z ewidencji gruntów i budynków wynika brak użytków leśnych, a nieruchomość nie jest objęta Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym jego uchyleniem. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięte jest postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również to postanowienie. Z uwagi na okoliczność, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na ustaleniu, czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 31 § 1 K.p.a., kluczowe znaczenie ma rekonstrukcja podmiotowych i przedmiotowych warunków dopuszczalności takiego żądania. Wymaga to w pierwszej kolejności zdefiniowania statusu organizacji społecznej w świetle przepisów procedury oraz utrwalonych poglądów judykatury. Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Z kolei definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Definicja ta nie wskazuje cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Należy zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 304). Odpowiedzi na pytanie, czy jakiś podmiot jest organizacją społeczną, należy poszukiwać w Konstytucji, a konkretnie w jej art. 12, który wyraża zasadę udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa, poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, które umożliwiają obywatelom realizację ich interesów oraz wyrażenie opinii. (A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 31). Udział organizacji społecznej w toku postępowania stanowi zatem instytucjonalną gwarancję realizacji konstytucyjnej zasady partycypacji obywatelskiej w procesie sprawowania władzy publicznej oraz urzeczywistnia społecznej kontroli nad działaniem administracji w sprawach dotyczących dóbr wspólnych (por. wyrok NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2410/24), do których niewątpliwie zaliczyć należy ochronę środowiska i przyrody. W tym kontekście wykładnia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. nie może mieć charakteru restrykcyjnego ani prowadzić do tworzenia barier o charakterze pozaustawowym, które w sposób nieuprawniony ograniczałyby dostęp czynnika społecznego do procedur administracyjnych. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżącą należy zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w powyżej przywołanej regulacji. Kolejnym etapem procesu wykładni jest weryfikacja przesłanek warunkujących dopuszczalność podmiotową organizacji na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., co stanowi centralną oś sporu w niniejszej sprawie. Stanowisko Kolegium sprowadza się do uznania, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało związku funkcjonalnego pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania, którego żąda. Organ wywodzi powyższą konstatację z faktu, że Regulamin działalności Stowarzyszenia koncentruje się wokół aktywności społecznej, edukacyjnej oraz ogólnej ochrony przyrody i siedlisk, co – w ocenie Kolegium – wyłącza możliwość dokonywania przez tę organizację ocen prawnych w przedmiocie odpowiedzialności za nielegalną wycinkę drzew w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody. Co więcej, organ odwoławczy stwierdził, że "cele statutowe nie obejmują działań związanych z oceną legalności wycinki drzew w reżimie sankcyjnym ustawy o ochronie przyrody ani nie wskazują na posiadanie kompetencji organizacyjnych czy merytorycznych w tym zakresie. W regulaminie nie przedstawiono też żadnych struktur organizacyjnych ani dowodów na posiadanie zaplecza eksperckiego, które mogłoby świadczyć o profesjonalnym przygotowaniu do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniach." Powyższa analiza stanu faktycznego, przeprowadzona przez organ nie tylko uchybia regułom wykładni celowościowej art. 31 § 1 K.p.a., ale wprowadza pozaustawowe kryteria ograniczające dostęp czynnika społecznego do procedur z zakresu ochrony środowiska. Takie stanowisko organu jest ze wszech miar wadliwe. Wbrew arbitralnym twierdzeniom Kolegium, z treści pkt 7 ppkt 1 Regulaminu Stowarzyszenia wprost wynika, że fundamentalnym celem organizacji jest działalność na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony zadrzewień. Skoro zatem w zakresie celów regulaminowych strony skarżącej w sposób kazuistyczny wyartykułowano działalność "w szczególności ochrony zadrzewień", to pomiędzy celami statutowymi, a przedmiotem wniosku o żądanie wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia - istnieje bezpośredni, adekwatny i bezsporny związek funkcjonalny. Ponadto, wskazać należy, że organ odwoławczy dokonał wadliwego utożsamienia legitymacji procesowej organizacji społecznej z koniecznością posiadania przez nią wyspecjalizowanych celów w postaci dokonywania "ocen legalności wycinki drzew w reżimie sankcyjnym". Konstrukcja ta opiera się na błędnym założeniu, że statut organizacji musi odzwierciedlać konkretne instytucje procesowe lub materialnoprawne z ustawy o ochronie przyrody. Równie wadliwy jest pogląd organu uzależniający istnienie przesłanki do wszczęcia postępowania od wykazania przez Stowarzyszenie sformalizowanych struktur organizacyjnych bądź zaplecza eksperckiego, mających świadczyć o "profesjonalnym przygotowaniu" do uczestnictwa w procedurze sankcyjnej dotyczącej usunięcia drzew bez zezwolenia. Pogląd ten niweczy istotę ustawowego prawa organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania. Celem tej instytucji jest bowiem zapewnienie kontroli obywatelskiej nad ochroną dóbr wspólnych, a żaden przepis prawa nie nakłada na tę organizację obowiązku legitymowania się wiedzą specjalistyczną na etapie dopuszczenia do udziału w sprawie. Co więcej, to na organie, a nie na uczestnikach postępowania, spoczywa wynikający z art. 84 § 1 K.p.a. obowiązek ewentualnego powołania biegłych w celu wyjaśnienia okoliczności wymagających wiadomości specjalnych. Tego rodzaju formalizm nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc przykład tworzenia przez organy ograniczeń o charakterze pozaustawowym. Przechodząc do rekonstrukcji drugiej z przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., jaką jest występowanie interesu społecznego, Sąd zważył, że wbrew stanowisku organów obu instancji, jej ziszczenie się w realiach niniejszej sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle, którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), KSP 1987/20). O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości" (wyrok NSA z 14.11.2018 r., II OSK 295/17, LEX nr 2651554). Należy zatem ostatecznie uznać, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. żądanie skarżącej co do wszczęcia postępowanie w sprawie oceny legalności wycinki drzew było zasadne. Mając na względzie cele Stowarzyszenia wynikające z Regulaminu, a także jej zaangażowanie w ochronę interesu społecznego, którego istotnym przejawem jest ochrona przyrody (zadrzewień), interes społeczny strony skarżącej w niniejszej sprawie należy bezsprzecznie utożsamiać z dbałością o stan środowiska. W sprawach dotyczących środowiska to właśnie stowarzyszenia stają się głównymi reprezentantami tego interesu publicznego, czuwając nad praworządnością i przestrzeganiem norm środowiskowych. Ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska naturalnego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Z powyższego wynika, że środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji RP, leży w interesie społecznym. Oczywiście organizacja społeczna powinna przytoczyć okoliczności konkretyzujące interes społeczny na jaki powołuje się w danej sprawie, jednak in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę i dążenie do zapewnienia maksymalnej ochrony środowiska. W niniejszej sprawie, jest to ochrona zadrzewień – postulowana w Regulaminie, o czym wspomniano już powyżej. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. wskazuje jednoznacznie na to, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania, spełniający określone w art. 31 § 1 pkt 1 in fine wymogi, składa legitymowana organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest podjęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17). Tym samym uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (wyroki NSA: z 24.11.2021 r., III OSK 649/21, LEX nr 344783; z 9.07.2021 r., III OSK 531/21, LEX nr 3213950; z 27.01.2021 r., II OSK 74/21, LEX nr 3173213). Przy czym, już tylko in abstracto, Sąd wskazuje, że w orzecznictwie wskazuje się, że zadaniem organizacji społecznej, która w danej sprawie dąży do wszczęcia postępowania z urzędu, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu społecznego. Na tym etapie nie można domagać się od niej – jak w rozpoznawanej sprawie dążą do tego organy - aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero żąda wszczęcia postępowania, nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania. Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 K.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15). Powyższe konstatacje, zdaniem Sądu, w pełni uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zbadania legalności wycinki drzew na działce nr [...]. Wymóg organu, aby cele statutowe wprost odnosiły się do procedur karnych lub sankcyjnych, narusza standardy celowościowej i funkcjonalnej wykładni aktów ustrojowych organizacji. Skoro w Regulaminie strony skarżącej wprost wskazano na cele związane z ochroną przyrody i zadrzewień, to dążenie do oceny legalności wycinki drzew stanowi immanentną i naturalną formę realizacji tych celów. Działanie organu polegające na arbitralnym tworzeniu przez organ dodatkowych obostrzeń podmiotowych stanowi nadużycie władztwa dyskrecjonalnego. Przyznany organowi luz decyzyjny (władza dyskrecjonalna) nie zwalnia go z rygorów procedury administracyjnej (Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020). Konkludując, Kolegium dokonało wadliwej, skrajnie zawężającej wykładni pojęcia klauzuli generalnej interesu społecznego. W sprawach o nielegalną wycinkę drzew Interes społeczny materializuje się w obiektywnej potrzebie ochrony środowiska jako dobra wspólnego o charakterze konstytucyjnym (art. 74 Konstytucji RP). W konsekwencji, usunięcie drzew z uwagi na "cel rolniczy" na gruncie, który na podstawie obowiązującego prawa miejscowego rolniczym jest tylko w niewielkiej części: RIVb-1,7667 ha i RV – 0,1625 ha, podczas gdy nieużytki stanowią 6,5734 ha, wskazuje na potrzebę zweryfikowania, czy działanie to nie narusza celu obowiązujących przepisów (art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p.). Ochrona ładu przestrzennego, stabilności ekologicznej oraz zapobieganie bezprawnym uszczupleniom drzewostanu na terenach cennych krajobrazowo to powszechnie uznane przejawy interesu publicznego. Końcowo, Sąd wskazuje, że według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (..) (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy przeszkoda w prowadzeniu postępowania ma charakter zobiektywizowany, pierwotny i oczywisty (np. brak podmiotowości prawnej, brak przepisu statuującego kompetencję organu). Tymczasem organy obu instancji dokonały merytorycznej oceny legalności wycinki drzew przez pryzmat art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., czyniąc z negatywnego dla skarżącej wyniku tej oceny podstawę do stwierdzenia braku interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów regulujących prawidłowy tok postępowania administracyjnego. Ustalenie czy usunięcie drzew na działce ewidencyjnej nr [...] rzeczywiście realizowało ustawowy cel rolniczy, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), w tym weryfikacji charakteru prac, oględzin pniaków, czy przesłuchanie świadków. Dokonanie tych ustaleń na etapie oceny legitymacji procesowej strony skarżącej stanowi niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych, przedwczesne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn merytorycznych, ponieważ ocena zasadności wniosku oraz badanie stanu faktycznego sprawy są niedopuszczalne na etapie wstępnej weryfikacji wniosku i mogą być przedmiotem analizy dopiero w toku właściwego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji postanowienia organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ biorąc pod uwagę cele działalności Stowarzyszenia wyartykułowane w Regulaminie oraz w oparciu o uznanie, że wnioskujące Stowarzyszenie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym jego udział w sprawie, dokona formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do istoty sprawy. Jeżeli w toku czynności dowodowych organ ustali brak podstaw prawnych lub faktycznych do dalszego prowadzenia sprawy – co oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe – organ zobligowany będzie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone zapewnieniem stronom oraz Stowarzyszeniu pełnych gwarancji procesowych, w szczególności prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.