II SA/Lu 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

UZASADNIENIA Postanowieniem z [...] r., Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), w związku z wnioskiem M. Z., odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m. in., że ww. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr [...] położona w [...], gmina G. przeszła z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na własność Gminy G.. Odnosząc się powyższego wskazał, że w decyzji Wójta Gminy G. zatwierdzającej podział działki nr [...] mylnie w podstawie prawnej wskazano art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błąd ten został sprostowany odrębnym postanowieniem. Z związku z tym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści. Działka nr [...] została wydzielona jedynie z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga dojazdowa gminna – zapis [...], która nie jest zaliczana do kategorii drogi publicznej i dlatego nie było podstawy prawnej do przejścia z mocy prawa wyżej wymienionej działki na własność gminy. Działka ta zgodnie z danymi z Ewidencji Gruntów i Budynków Gminy G. oraz prowadzonej dla niej księgi wieczystej stanowi współwłasność wnioskodawcy oraz Ł. S.. Nadto organ dodał, że skutek przejęcia z mocy samego prawa nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne nie powstaje, jeżeli wydzielone w wyniku podziału nowe drogi lub ich poszerzenie (działki ewidencyjne) nie stanowią dróg publicznych. Drogą publiczną jest natomiast droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca zarzucając naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wskazał m.in., że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje gdy spełnione zostają łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna. Powyższe przesłanki, uzasadniające ustalenie odszkodowania jako konsekwencji przejścia z mocy prawa własności działki nr [...] zostały spełnione, w związku z czym art. 98 ust. 3 u.g.n. miał na gruncie przedmiotowej sprawy zastosowanie. Tym samym organ naruszył art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie została wydzielona w wyniku podziału pod poszerzenie drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przywołując treść decyzji podziałowej z [...] r, wskazało, że jej skutkiem nie było przeniesienie z mocy prawa na własność gminy działki nr [...], gdyż nie została ona przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej, a na poszerzenie dróg stanowiących własność Gminy G., tj. działki nr [...] i [...] oznaczonych w planie symbolem [...] – droga dojazdowa gminna, które nie są drogami publicznymi. Fakt, że w decyzji podziałowej stwierdzono, że dzika nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi, nie oznacza, że przeznaczono ją na poszerzenie drogi publicznej, jak sugeruje strona. Nadto nadanie drodze stanowiącej działkę nr [...] nazwy "[...]" nie stanowi o tym, że ulica ta ma status drogi publicznej. Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Zdaniem Kolegium nie ma również znaczenia, że współwłaściciele działki nr [...] wystąpili o uzgodnienie i wypłatę odszkodowania za tę działkę. Ubocznie organ dodał, że współwłaściciele tej działki mogą starać się o jej wykup przez gminę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. Z.. Nie godząc się z rozstrzygnięciem podniósł, że skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji podziałowej ale następstwem jej wydania. Przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Tym samym z decyzji podziałowej musi wynikać, że podział został dokonany w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Sprostowanie decyzji w świetle powyższego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż prowadzi do ustaleń sprzecznych z celem decyzji podziałowej i koniecznością zastosowania art. 98 u.g.n. Nadto dodał, że to organ w trakcie procedury podziałowej sam zażądał od geodety aby przeznaczenie wydzielanej działki nr [...] zostało oznaczone jako Tp - teren przeznaczony pod poszerzenie drogi publicznej. Starostwo Powiatowe w toku procedury wpisu danych do ewidencji gruntów i budynków ten stan zaakceptowało i uznało de iure, że działka nr [...] jest przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej. Zatem niewłaściwym było wykreślenie z decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowania w przypadku wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną, jeżeli ta nieruchomość jest przeznaczona pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skutek z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa i nie jest wymagane, aby dana działka przeznaczona pod poszerzenie drogi była drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W związku z przedstawioną argumentacją skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Instytucja wydawania zaświadczeń uregulowana jest w przepisach Działu VII k.p.a. (art. 217 - 220). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 229/13). Zaświadczenie jest to akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że żądanie skarżącego wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Skarżący swoim wnioskiem dążył w istocie do dokonania przez organ interpretacji decyzji podziałowej Wójta Gminy G. z 1 [...] r. oraz oceny skutków prawnych jakie decyzja ta wywołała. Złożony wniosek nie zmierzał do tego, aby organ potwierdził określony stan, ale bezpośrednio rozstrzygnął o prawach i obowiązkach, podczas gdy te prawa i obowiązki zostały już rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji. W tym miejscu należy przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64), w pełni podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, z którego wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W świetle powyższych uwag organ administracji publicznej powinien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja podziałowa Wójta Gminy G. z [...] r. spowodowała przejście z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...], a w konsekwencji czy organ w trybie art. 217 k.p.a. może wydać zaświadczenie potwierdzające ten stan. Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organ wskazał, że w opisanej sytuacji brak jest możliwości potwierdzenia takiej okoliczności. Jak bowiem wskazał zarówno z decyzji podziałowej jaki i pozostałych dokumentów nie wynika taki stan rzeczy. W tym zakresie wskazał, że działka nr [...] został wydzielona jedynie z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga dojazdowa gminna, która nie jest zaliczona do kategorii drogi publicznej. Ponadto zarówno z prowadzonej przez właściwy organ ewidencji gruntów i budynków oraz istniejącej dla tej działki księgi wieczystej wprost wynika, że stanowi ona własność osób fizycznych w tym skarżącego. Brak również jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, aby gmina na podstawie przedmiotowej decyzji podziałowej wnosiła o wpisanie jej praw właścicielskich do księgi wieczystej. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaś wskazać, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, gdyż postępowanie wyjaśniające ograniczone jest do stwierdzenia, czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Dodać jedynie należy, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skoro natomiast – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – brak jest dokumentów potwierdzających stan przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy, to tym samym, nie było możliwe wydanie w niniejszej sprawie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W konsekwencji, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.