I OSK 2922/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 769/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości objętej KW [...] położonej w Dzielnicy [...] [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] na działki: [...] o pow. 0,1169 ha, [...] o pow. 0,0725 ha, [...] o pow. 0,775 ha oraz stanowiącej, iż do nowoprojektowanej działki nr [...] należy ustanowić służebność drogową na działce ew. nr [...] pasem gruntu o szerokości 5 m biegnącym wzdłuż jej południowej granicy jako dostęp do działki [...], a następnie do drogi publicznej ul. [...] (dalej jako decyzja podziałowa). Sąd I instancji podzielił argumentację organu odnośnie zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) Uznał, że skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie jest bezpośrednio dotknięta postanowieniami decyzji podziałowej. Podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. W szczególności za stronę nie są uznawani właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości dzielonej, chyba że decyzja podziałowa "wyznacza" zapewnienie koniecznej służebności przez ich nieruchomość. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącej. Tym samym, nie doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] reprezentowana przez adwokata zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, że w niniejszej sprawie Organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, z uwagi na brak po stronie Skarżącej przymiotu strony, podczas gdy Organ winien wszcząć postępowanie w sprawie, bowiem Skarżąca posiada status strony i interes prawny w zainicjowanym postępowaniu, wynikający ze skutków wad decyzji podziałowej wyrażonych we wniosku, powodujących jej nieważność z mocy prawa i ingerujących realnie w prawo własności nieruchomości Skarżącej na skutek nieodzowności ustanowienia na jej nieruchomości służebności drogi koniecznej z wniosku właściciela nieruchomości powstałej w wyniku podziału, co winno skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że status strony zarówno w postępowaniu zwykłym (działowym) jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział mają wyłącznie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętych podziałem oraz podmioty, których w prawo własności bezpośrednio ingeruje wydana decyzja podziałowa, "wyznaczając" zapewnienie koniecznej służebności przez jej nieruchomość, a samo sąsiedztwo działki, będącej własnością inicjującego postępowanie nieważnościowe nie przyznaje podmiotowi statusu strony, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej może wynikać również z tego, jakie skutki niesie ze sobą decyzja podziałowa i stwierdzenie jej nieważności dla prawa własności nieruchomości podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, co winno skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy. Postanowieniem z 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a więc naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Sąd I instancji wskazał na prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że skarżącej - właścicielce nieruchomości sąsiedniej - nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym i nie miała ona również legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji podziałowej. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], tymczasem decyzja, której stwierdzenia nieważności dochodzi skarżąca dotyczy podziału działki nr [...] na działki: [...],[...],[...], stanowiąc jednocześnie, iż do nowoprojektowanej działki nr [...] należy ustanowić służebność drogową na działce ew. nr [...] pasem gruntu o szerokości 5 m biegnącym wzdłuż jej południowej granicy jako dostęp do działki [...], a następnie do drogi publicznej ul. [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, działka nr [...] mogła uzyskać dostęp do drogi publicznej jedynie przez jej działkę i dlatego skierowane zostało do niej żądanie ustanowenia stosownej służebności. W ten sposób decyzja podziałowa spowodowała ograniczenie jej prawa własności. Wskazać jednak należy, że podmiotem, który może dochodzić swoich praw w związku z tak wydaną decyzją podziałową jest właściciel działki nr [...], jeżeli wbrew zapisom art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., nie zapewniono dostępu do drogi. Natomiast prawo takie nie przysługuje skarżącej, gdyż z treści decyzji nie wynika, by zawarte w niej rozstrzygnięcie miało wpływ na prawo własności skarżącej, a tylko wówczas mogłaby dochodzić swoich praw w postępowaniu nadzorczym. Stąd za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Nie było więc warunków do zastosowania normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. powołanego w powiązaniu z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 97 ust.1 u.g.n. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Wielokrotnie już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (zobacz np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie była i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem. Żądając natomiast stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, swój interes prawny wywodzi z faktu wystąpienia przez właściciela działki powstałej w wyniku podziału o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez nieruchomość skarżącej. Takie żądanie, zgłoszone w postępowaniu cywilnym nie może skutkować wprost oceną, iż doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną skarżącej, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej. Niezwykle wnikliwie rozważał tę kwestię Sąd I instancji i trafnie ocenił, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego i prawidłowo, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.