II SA/Łd 941/25

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2025 roku nr 278/2025 znak: GPB-III.7821.10.2023 KT/JD w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją z dnia 17 października 2025 r., nr 278/2025 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz.1691) – dalej: k.p.a.; art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 311) – dalej: specustawa drogowa; Wojewoda Łódzki: 1) uchylił w całości decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 21 września 2023 r., nr 5/SU/2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S."; 2) odmówił udzielenia Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w tym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego) dla inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.". Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2023 r., uzupełnionym w dniu 14 lipca 2023 r. oraz w dniu 30 sierpnia 2023 r., Gmina Miasto S. (dalej także skarżąca, inwestor) wystąpiła do Starosty Sieradzkiego o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 21 września 2023 r. Starosta Sieradzki udzielił Gminie Miastu S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do wymogu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonał sprawdzenia przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, pod względem jej kompletności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W wyniku powyższego stwierdził, że wniosek skarżącej spełnia wymogi formalne wymagane w świetle obowiązujących przepisów specustawy drogowej, przepisów Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wniosek jest kompletny, a załączone do niego projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i należące do izby samorządu zawodowego. Strona przedłożyła jednocześnie oświadczenia projektanta o sporządzeniu ww. projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, jak również niezbędne uzgodnienia. W zakreślonym prawem terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła uczestniczka postępowania K.K.. Strona wskazywała, że w zawiadomieniu o wydaniu decyzji jako inwestor wskazany jest Wójt Gminy B., zaś w decyzji i w pozostałej dokumentacji w sprawie widnieje Gmina Miasto S.. Podkreślała również, że w toku postępowania doszło do rażących błędów w zakresie ustalania charakteru terenu jej działki, przez który ma przechodzić droga, określonego wadliwie w decyzji, jako nieużytki, podczas gdy obie działki (nr ew. [...] i nr ew. [...]) tworzą funkcjonalną całość, pokrytą gęstym lasem, który pozostaje zasiedlony przez kilkadziesiąt gatunków ptaków znajdujących się pod ochroną, co jej zdaniem oznacza, że dla przedmiotowej inwestycji powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Strona zarzucała nadto brak sprawdzenia i niewskazania wariantu alternatywnego przebiegu drogi oraz naruszenia istniejącego ekosystemu na terenie należącym do skarżącej. Do ww. zarzutów odwołania inwestor odniósł się pismem z dnia 20 października 2023 r. Decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując stanowisko Starosty Sieradzkiego, co do spełnienia przez inwestora wszelkich wymaganych prawem przesłanek, warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia o udzielenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia K.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., II SA/Łd 73/24 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż w kontrolowanej sprawie mogło dojść do naruszenia prawa, które miało na celu "dzielenie inwestycji" i tym samym ominięcie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli tzw. salami slicing). Sąd, w oparciu o materiały postępowania prowadzonego przez zamawiającego - Gminę Miasto S. na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w S." stwierdził, że organ odwoławczy pominął istotne informacje zawarte w tejże dokumentacji. Jak bowiem wynika z opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ), dotyczącego powyższego postępowania: "Zamówienie obejmuje wykonanie dokumentacji projektowej umożliwiającej budowę i przebudowę drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], przy czym: a) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] droga najpierw stanowić będzie pas drogowy ulicy [...] , a następnie będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakres zamówienia wchodzi również zaprojektowanie infrastruktury związanej z funkcjonowaniem drogi, tj. odwodnienia poprzez sieć kanalizacji deszczowej lub w innym systemie, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego, zieleni na terenie objętym opracowaniem." "W ramach projektu Zamawiający zakłada wykonanie budowli składającej się z następujących podstawowych elementów i z uwzględnieniem poniższych parametrów technicznych i wymagań: a) droga: klasa drogi – zbiorcza. Długość drogi ok. 1200 m. Jezdnia o przekroju ulicznym o szerokości ok. 6,0-7,0 m. Nawierzchnia jezdni bitumiczna. Zjazdy z drogi o nawierzchni bitumicznej lub z kostki betonowej. Oznakowanie pionowe i poziome.". O tym, że inwestycja budowy i przebudowy drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], obejmująca także budowę drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...], może stanowić jedno przedsięwzięcie, może, w ocenie Sądu, świadczyć także zamieszczona na ww. stronie internetowej prowadzonego postępowania mapa poglądowa – zakres projektowanych ulic (załącznik nr 6 - mapa poglądowa) obejmująca cały odcinek drogi od ul. [...] od ul. [...], w tym odcinek drogi, którego dotyczy kwestionowana skargą decyzja. Powyższe wskazuje, że objęta wnioskiem skarżącej z dnia 12 czerwca 2023 r. inwestycja może stanowić celowo wyodrębnioną część przedsięwzięcia budowy i przebudowy drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (a więc obejmującego także budowę drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.). Kwestii tej jednak organ II instancji nie wyjaśnił. Dlatego też Sądu uznał, że organ II instancji nie zebrał należycie materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił sprawy w pełnym aspekcie, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to w konsekwencji doprowadziło do co najmniej przedwczesnej oceny, iż w kontrolowanej sprawie pomiędzy planowaną inwestycją drogową polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S., a przyszłą budową drogi od ul. [...] do ul. [...], zachodzi jedynie związek funkcjonalny, nie dający podstaw do traktowania obu inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia. Jednocześnie w ocenie Sądu brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że planowane do wycinki drzewa (w liczbie 7), nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Nie sposób bowiem rzetelnie i w pełny sposób ocenić stanu zasiedlenia drzew, przeprowadzając wizję terenową zza ogrodzenia. Sąd podkreślił jednak, że organ II instancji mógł nie dysponować Projektem technicznym Tom IV "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S., [...]", gdyż został on przekazany Sądowi przez Starostę Sieradzkiego na skutek postanowienia wydanego na rozprawie. Jednocześnie orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego mogło również stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., czego jednak Sąd nie był w stanie stwierdzić. Sąd za zasadne uznał także twierdzenia skarżącej, co do pominięcia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powodów z jakich odmówił uwzględnienia dowodów w postaci przedstawionych w odwołaniu wydruków z portalu Google maps oraz G., jak również co do nie odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania. Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne wywiedli K.K. oraz Wojewoda Łódzki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., II OSK 2489/24 oddalił ww. skargi kasacyjne. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego NSA wskazał m.in., iż Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego organ dostatecznie nie wyjaśnił, czy planowane do wycinki drzewa (7 drzew), nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Jak wynika z akt sprawy, nie ma podstaw do przyjęcia, aby ww. okoliczności nie zostały dostatecznie ustalone na podstawie wizji terenowej. Wprawdzie została ona przeprowadzona "zza płotu", bowiem działka skarżącej jest ogrodzona, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to znaczenia. Z uwagi, iż drzewa podlegające wycince znajdowały się w bliskiej odległości od ogrodzenia, możliwe było ustalenie, czy nie były one zasiedlone przez gatunki chronione - w tym zakresie nie stwierdzono obecności na nich ptasich gniazd. Pomimo, iż w toku postępowania skarżąca kwestionowała ww. ustalenia, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Przedstawione zaś przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji opinie ornitologiczne, pomimo iż wskazują, że na działkach skarżącej znajdują się siedliska ptaków, nie potwierdzają, aby znajdowały się one na drzewach przeznaczonych do wycinki. W konsekwencji należało stwierdzić, że w ww. zakresie Sąd I instancji nie miał podstaw do podważenia dokonanych przez Wojewodę ustaleń. Za zasadne NSA uznał natomiast stanowisko Sądu I instancji, iż Wojewoda Łódzki dokonał przedwczesnej oceny, czy kontrolowana inwestycja nie stanowi części większego przedsięwzięcia, podzielonego na etapy, celem obejścia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wyjaśnienia i odniesienia się przez Wojewodę Łódzkiego do ww. okoliczności, stanowi - jak zasadnie uznał Sąd I instancji - o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wojewoda Łódzki winien podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia, czy nie doszło do niedozwolonej praktyki sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia, wymagającego oceny oddziaływania na środowisko, na dwie części (dwa etapy). Zdaniem NSA pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego nie zasługiwały na uwzględnienie. Natomiast skargę kasacyjną K.K. NSA uznał w całości za niezasadną. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda Łódzki ustalił, że w dniu 16 maja 2024 r. wszczęto na wniosek Gminy Miasto S. z dnia 19 stycznia 2024 r. postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w S.". Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. Starosta Sieradzki zawiesił z urzędu postępowanie w ww. sprawie do czasu ostatecznego, do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji zależnej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 304/2023, z dnia 23 listopada 2023 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, organ drugiej instancji będzie badał zasadność podniesionego zarzutu w odwołaniu strony, czy zamierzenia inwestycyjne: budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] w S., łącznie stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla realizacji którego przepisy wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania takiej decyzji. Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś.; § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) – dalej: rozporządzenie środowiskowe, Wojewoda Łódzki wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego swoim zakresem przedmiotową inwestycję - pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.", w terminie 90 dni od dnia otrzymania pisma. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 20 maja 2025 r. skarżąca poinformowała, że nie posiada decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Strona podtrzymywała stanowisko, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne o sumarycznej długości drogi 903,72 m, nie osiąga progów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Strona wskazywała również, że zlecenie wykonania dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w S. w ramach jednego postępowania przetargowego nie determinuje realizacji robót budowlanych w ramach jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a jedynie ustalenie procedury wyboru wykonawcy w sposób najbardziej optymalny organizacyjnie dla Zamawiającego. Planowane inwestycje będą realizowane niezależnie, o czym świadczy choćby uruchomione w dniu 3 czerwca 2024 r. postępowanie na wykonanie robót budowlanych w ramach budowy drogi od ul. [...] do ul. [...]. Ponadto przedsięwzięcia związane z budową nowej ulicy od ul. [...] do ul. [...] oraz przebudowa ulicy [...] są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co również potwierdza intencję skarżącej, co do niezależnej realizacji obu inwestycji, jako działań faktycznie, a nie jedynie formalnie, odrębnych. Na zasadność powyższej argumentacji strona przedłożyła pismo zastępcy Prezydenta Miasta S. z dnia 13 maja 2025 r., zdaniem inwestora organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej, w którym wskazano na brak podstaw prawnych do podjęcia i prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 października 2025 r. Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 21 września 2023 r. i odmówił udzielenia Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż kierując się wiążącą oceną prawną wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności dokonał analizy zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji, pod kątem sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja nie stanowi części większego przedsięwzięcia, które wymagałoby uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. W tym zakresie organ odwołał się do ogólnodostępnych, na stronie internetowej skarżącej, materiałów z postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez Gminę Miasto S. na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w S.". Podkreślił nadto, że skarżąca wnioskiem z dnia 27 września 2023 r. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego o zapewnienie finansowania z budżetu państwa na pokrycie kosztów realizacji zadania pn. "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] w S.". Organ uwzględnił, że sumaryczna długość dróg podlegających budowie i przebudowie w ramach objętej wnioskiem skarżącej z dnia 12 czerwca 2023 r. inwestycji drogowej wynosi 903,72 m, jednakże uwzględniając planowaną przez inwestora rozbudowę ul. [...] (o sumarycznej długości dróg podlegających rozbudowie wynoszącej 565,17 m) łączna długość ww. zamierzeń inwestycyjnych w głównym ciągu drogowym wynosi 1.468,89 m. Organ wskazał również na powziętą informację, co do wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w S." na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Powyższe w ocenie organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że obie planowane inwestycje stanowią de facto jedno zadanie inwestycyjne, powiązane technicznie i technologicznie, które z uwagi na swoje parametry zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego), które wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. Dalej Wojewoda Łódzki odnosząc się do prezentowanej argumentacji inwestora wskazał, że konsekwentne stanowisko skarżącej, co do braku potrzeby wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej, jak i niebudzące wątpliwości, co do treści oświadczenie strony o braku tej decyzji i o braku zamiaru jej przedłożenia w zakreślonym terminie, czyni wniesione odwołanie od decyzji organu i instancji zasadnym. Brak decyzji środowiskowej dla rozpatrywanej inwestycji, będącej częścią większego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę i przebudowę drogi łączącej ul. [...] z ulicą [...] , kwalifikującego się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest fundamentalnym uchybieniem. Decyzja środowiskowa jest bowiem dokumentem potwierdzającym, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko lub że ten wpływ został zminimalizowany, a także wskazującym działania zmierzające do ochrony środowiska. Brak przedłożenia przez skarżącą ww. decyzji stanowi zatem naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy w całości. Z tych też względów organ nie przechodził do dalszej, merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, stwierdzając, że pozostałe argumenty i wnioski skarżącej pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z tych też względów organu chylił w całości decyzje organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia zgody na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika również, że dokonywane przez procedujące w sprawie organy administracji obu instancji doręczenia odpowiadały wymogom z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3-6 specustawy drogowej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie: 1) art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedsięwzięcie drogowe objęte decyzją Starosty Sieradzkiego (budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.) wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy: - inwestycja objęta decyzją nr 5/SU/2023 dotyczy odcinka o długości 903,72 m (sumaryczna długość dróg budowanych i przebudowywanych w ramach tego zadania), co nie osiągnęło ustawowego progu 1 km; - niewystarczający dla wykazania powiązania technologicznego jest sam fakt fizycznego (lokalizacyjnego) powiązania urządzeń czy budowli pomiędzy inwestycją drogową polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S. a przyszłą planowaną rozbudową ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w S., zachodzi związek, niedający podstaw do traktowania obu inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia szczególnie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, iż inwestycje te realizowane są równocześnie. Budowa (rozbudowa) ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w S. nie jest obecnie realizowana (pozostaje w sferze przyszłych, niepewnych zamierzeń inwestycyjnych), - pomiędzy inwestycją polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S. a rozbudową i budową ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w S. nie zachodzi powiązanie technologiczne; 2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że inwestycja objęta decyzją organu i instancji obejmowała odcinek o długości 903,72 m i nie osiągała ustawowego progu 1 km, od którego przepisy uzależniają konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, pomimo że skarżąca złożyła w tym zakresie wymagane wyjaśnienia; poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego skarżąca powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, które zgodnie ze stanowiskiem właściwego organu takiej decyzji nie wymaga; poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej wskutek oparcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia na wymaganiach niemających podstawy prawnej i przerzuca na inwestora obowiązki oraz koszty, których przepisy nie przewidują; 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, polegające na: - pominięciu faktycznych granic realizowanego przedsięwzięcia i arbitralnym przyjęciu, że działanie skarżącej zmierza do obejścia prawa; - oparciu rozstrzygnięcia na materiałach nieistotnych dla sprawy przy jednoczesnym zaniechaniu uwzględnienia dowodów przedstawionych przez skarżącą, w tym dowodów wskazujących na podjęcie działań eliminujących zarzut obejścia prawa; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nr 278/2025 bez należytego, szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia kluczowych argumentów przedstawionych przez skarżącą dotyczących braku podstaw prawnych i faktycznych do pozyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji budowlanej dotyczącej drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.; 5) art. 15 k.p.a. gwarantującego realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nowych, istotnych kwestiach merytorycznych, które nie były w ogóle przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także do których skarżąca nie miała możliwości odnieść się na etapie postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca kwestionowała zasadność stanowiska organu odwoławczego podkreślając, iż w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które uprawniałyby do stwierdzenia, że inwestor dokonał zamierzonego, sztucznego podziału planowanej do realizacji inwestycji, celem obejścia obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca podtrzymywała argumentację, co do odrębności i niezależności obu przedsięwzięć inwestycyjnych, jak również co do braku wzajemnego powiązania technologicznego obu inwestycji, pomimo, iż jak przyznaje obie inwestycje niewątpliwie zmierzają do usprawnienia transportu i komunikacji drogowej w S. oraz zapewnienia bezpieczeństwa drogowego. Skarżąca podkreślała, że każda z inwestycji posiada własny cel, zakres robót oraz odrębny tok realizacji, a ich wykonanie i funkcjonowanie nie jest od siebie zależne. Realizacja prac wykonawczych związanych z rozbudową ul. [...] ma nastąpić dopiero w przyszłości i to po zakończeniu budowy nowego odcinka drogi od ul. [...] do ul. [...]. To zaś oznacza, że obie inwestycje nie są ani planowane, ani tym bardziej realizowane w jednym czasie, co wyklucza możliwość uznania, że stanowią element jednego procesu technologicznego lub wspólnej infrastruktury. Co więcej, nawet brak przeprowadzenia rozbudowy ul. [...] nie miałby żadnego wpływu na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi od ul. [...] do ul. [...]. Skarżąca podtrzymywała również argumentację, co do przyczyn łącznego opracowania dokumentacji projektowej i finansowej dla obu przedsięwzięć. Wskazywała, iż w jej ocenie kwestionowane skargą rozstrzygnięcie uznać należy za arbitralne, oparte na materiałach pozyskanych przez organ odwoławczy z innych postępowań, nieistotnych dla sprawy, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji. Podkreśliła, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie przemawiają za obciążeniem strony uprzednim obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowej, a uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a, co uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie jego kontroli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2026 r. K.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik uczestniczki postępowania odniósł się do stawianych zarzutów skargi, wskazując na zasadność kwestionowanego nia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2026 r., stanowiącym replikę na ww. pismo procesowe z dnia 23 lutego 2026 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymywał zarzuty i wnioski skargi, argumentując jak dotychczas. Obecni na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. pełnomocnicy strony skarżącej, organu administracji oraz uczestniczki postępowania – K.K. podtrzymywali dotychczas prezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi Gmina Miasto S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2025 r. orzekającą o: 1) uchyleniu w całości decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 21 września 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S."; 2) odmowie udzielenia Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w tym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego) dla inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S.". Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 311) – dalej: specustawa drogowa; ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś.; § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) – dalej: rozporządzenie środowiskowe. Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Wojewody Łódzkiego, co do uznania objętej wnioskiem skarżącej z dnia 12 marca 2023 r. inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S." (o łącznej sumarycznej długości dróg podlegających budowie i przebudowie wynoszącej 903,72 m), obok planowanej przez skarżącą, powiązanej technicznie i technologicznie inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w S." na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (o sumarycznej długości dróg podlegających rozbudowie wynoszącej 565,17 m), za część jednego zadania inwestycyjnego, o łącznej długości 1.468,89 m, które z uwagi na swoje parametry zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego), wymagającego uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. Zgodnie bowiem z treścią ww. art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś.). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje również ta okoliczność, że kwestia oceny zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. zezwolenia na realizację inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S." była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Powołanym wcześniej wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., II SA/Łd 73/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił uprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 listopada 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 21 września 2023 r. z uwagi na stwierdzone naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które w ocenie Sądu czyniły podjęte rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesnym. Sąd opierając się na ogólnodostępnych materiałach z prowadzonego przez skarżącą postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego - "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w S." wskazał, że w kontrolowanej sprawie mogło dojść do naruszenia prawa, które miało na celu "dzielenie inwestycji" i tym samym ominięcie konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (czyli tzw. salami slicing). Za przedwczesne Sąd uznał także stanowisko organu odwoławczego, co do bezzasadności zarzutów odwołania dotyczących kwestii zasiedlenia, planowanych do wycinki w ramach realizacji przedsięwzięcia drzew, przez gatunki chronione. Sąd wskazał nadto na uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji organu II instancji, która nie odpowiadała w pełni wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Częściową zasadność ww. oceny prawnej, odnośnie co do pominięcia i niewyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii ewentualnego "dzielenia inwestycji" potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., II OSK 2489/24 oddalił odrębnie wywiedzione skargi kasacyjne Wojewody Łódzkiego oraz K.K.. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1803/06; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają one sposób ich postępowania w przyszłości. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., I OSK 1377/05; wyrok NSA z dnia 13 września 2006r., II FSK 1099/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organy przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., I FSK 985/16; wyroki WSA w Gliwicach z 19 kwietnia 2018 r., I SA/Gl 77/18; z 15 maja 2018 r., IV SA/Gl 1124/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ponownie rozpatrując odwołanie K.K. Wojewoda Łódzki, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w sprawie, prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. W tym zakresie zdaniem Sądu, organ prawidłowo odwołał się ogólnodostępnych na stronie internetowej skarżącej materiałów z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] w S.". Jak wskazał organ z opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ) dotyczącego ww. postępowania wynika, iż: "Zamówienie obejmuje wykonanie dokumentacji projektowej umożliwiającej budowę i przebudowę drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], przy czym: a) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] droga najpierw stanowić będzie pas drogowy ulicy [...] , a następnie będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakres zamówienia wchodzi również zaprojektowanie infrastruktury związanej z funkcjonowaniem drogi, tj. odwodnienia poprzez sieć kanalizacji deszczowej lub w innym systemie, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego, zieleni na terenie objętym opracowaniem" oraz "W ramach projektu Zamawiający zakłada wykonanie budowli składającej się z następujących podstawowych elementów i z uwzględnieniem poniższych parametrów technicznych i wymagań: a) droga: klasa drogi - zbiorcza. Długość drogi ok. 1200 m. Jezdnia o przekroju ulicznym o szerokości ok. 6,0-7,0 m. Nawierzchnia jezdni bitumiczna. Zjazdy z drogi o nawierzchni bitumicznej lub z kostki betonowej. Oznakowanie pionowe i poziome". Organ wskazał nadto, że zamieszczona na stronie internetowej skarżącej Mapa poglądowa - zakres projektowanych ulic (załącznik nr 6 - mapa poglądowa) obejmuje cały odcinek drogi od ul. [...] od ul. [...], w tym odcinek drogi, którego dotyczy przedmiotowa decyzja ZRID. Dodatkowo z planu postępowań o udzielenie zamówień na rok 2024 wersja nr 2 zamieszczonego na stronie internetowej skarżącej wynika, że Gmina Miasto S. planuje inwestycję pn. "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] w S.". Inwestycja ta została uwzględniona w powyższym planie jako jedno zadanie inwestycyjne. Co więcej, z posiadanych przez organ odwoławczy z urzędu, Gmina Miasto S. wnioskiem z dnia 27 września 2023 r. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego o zapewnienie finansowania z budżetu państwa na pokrycie kosztów realizacji zadania pn. "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] w S.". Z załączonego do ww. wniosku dokumentu pn. "Program inwestycji", w pkt III jako zakres rzeczowy zadania "Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] w S.", wskazano, że inwestycja polega na m.in.: budowie nowego odcinka drogi gminnej pomiędzy ul. [...], a ul. [...] oraz rozbudowie ul. [...] . Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dopuszczalność, jak i zasadność skorzystania przez organ odwoławczy z ww. materiałów wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r. To zaś chybionym czyni zarzut skargi, co do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie kwestionowanego rozstrzygnięcia o materiały nieistotne dla sprawy. W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie powiązany z ww. zarzutem, zawarty w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 7 kwietnia 2026 r. zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., którego skarżąca upatruje w wykorzystaniu w sprawie materiałów wytworzonych przez skarżącą, na potrzeby odrębnego postępowania w sprawie pozyskania dofinansowania na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, treści których, jak twierdzi pełnomocnik strony, w przedmiotowej sprawie nie znała. Natomiast, co do wywiedzionego w ww. piśmie procesowym zarzutu przekroczenia granic związania oceną prawną na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że przywołany przepis powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio w sprawie sąd administracyjny, a nie środków dowodowych służących jej rozpatrzeniu. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, co istotne znajdujące oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, czynią zasadnym zdaniem stwierdzenie organu odwoławczego, że objętą wnioskiem skarżącej z dnia 12 czerwca 2023 r. inwestycję pn. "Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S." postrzegać należy jako część większego zamierzenia inwestycyjnego - drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w S., obejmującego także planowaną przez skarżącą inwestycję pn. "Rozbudowa ul. [...] w S.", powiązanych technologicznie, jak i funkcjonalnie, stanowiących jeden drogowy ciąg komunikacyjny, o zbiorczej długości dróg podlegających budowie i przebudowie wynoszącej 1.468,89 m. Jak już wcześniej wskazano za powyższym przemawiają w szczególności materiały z prowadzonego przez skarżącą postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie dokumentacji projektowej budowy w ciągu ulic: nowo projektowanej od ul. [...] do ul. [...] oraz przebudowy ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], z których wynikają parametry planowanej do realizacji inwestycji drogowej. Co więcej, zakres projektowanych prac obejmuje cały odcinek drogi od ul. [...] do ul. [...] i pokrywa się z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca podjęła czynności procesowe zmierzające do uzyskania zgody na realizacje inwestycji drogowej – przebudowy ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]. Nadto wystąpienie ze stosownym wnioskiem o zapewnienie finansowania z budżetu państwa na pokrycie kosztów realizacji zadania pn. Budowa drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz rozbudowa drogi ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]" pozwala wnioskować, iż wbrew argumentacji pełnomocnika skarżącej obie inwestycje stanowią de facto jedno przedsięwzięcie. W ocenie Sądu, przedstawiana w powyższym zakresie argumentacja przeciwna pełnomocnika skarżącej, stanowi w zasadzie powtórzenie stanowiska prezentowanego na etapie wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i jak słusznie wskazuje Wojewoda Łódzki opiera się jedynie na założeniach przyjętych przez skarżącą. Co więcej, podnoszone przez pełnomocnika skarżącej argumenty, w tym między innymi co do, pominięcia faktycznych granic realizowanego przedsięwzięcia, niepewnego zamiaru realizacji inwestycji na odcinku od ul. [...] do ul. [...], jak i braku czasowego powiązania realizacji obu inwestycji, rozmijają się z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi. Sąd nie neguje również podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej argumentów natury ekonomicznej, które jak wskazuje strona legły u podstaw objęcia obu inwestycji, jedną dokumentacją projektową. Niemniej jednak w żaden sposób nie przeczy ona dokonanym w sprawie ustaleniom, iż w istocie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem, wbrew wywodom skarżącej powiązanym technologicznie, prowadzącym do powstania spójnej pod względem technologicznym i funkcjonalnym infrastruktury drogowej. Stąd też, za uprawnione uznać należało stanowisko Wojewody Łódzkiego, co do wystąpienia w rozpoznawanej sprawie sytuacji polegającej na dzieleniu danego przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry, takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesach inwestycyjnych, określanej w ugruntowanym orzecznictwie sądów krajowych, jak i europejskich terminem "salami slicing". W konsekwencji za zasadny uznać należało nałożony na skarżącą na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r., obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 12 czerwca 2023 r. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego. Brak przedłożenia ww. decyzji w zakreślonym skarżącej terminie, czynił zasadnym, stosownie do wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnień organu odwoławczego, uchylenie decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia 21 września 2023 r. i orzeczenie o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Powyższemu stwierdzeniu nie przeczy wskazywane przez pełnomocnika skarżącej stanowisko zastępcy Prezydenta Miasta S., wyrażone w przedłożonym do akt sprawy piśmie z dnia 13 maja 2025 r., które jak słusznie wskazuje Wojewoda Łódzki, nie ma charakteru rozstrzygnięcia organu uprawnionego do wydawania decyzji środowiskowej, i które mogłoby podlegać zaskarżeniu oraz ewentualnej weryfikacji prawnej przez organ odwoławczy. Wobec powyższego za nieuzasadnione uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. jak i powiązane z nim zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej Wojewoda Łódzki działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 6 k.p.a. W toku postępowania zgromadził kompletny materiał dowodowy, który poddał następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Wyniki poczynionych uprzednio ustaleń przedstawione zostały jasno i klarownie w motywach uzasadnienia decyzji sporządzonego z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także argumentacja pełnomocnika strony skarżącej co do braku wyważenia przez Wojewodę Łódzkiego interesu publicznego, upatrywanego przez stronę w możliwości utraty przyznanego inwestorowi dofinansowania ze środków budżetu państwa, a w konsekwencji pozbawienia mieszkańców S. możliwości realizacji infrastruktury drogowej o strategicznym znaczeniu komunikacyjnym. Obowiązujący inwestora kalendarz wydatkowania środków z przyznanego mu dofinansowania do przedmiotowej inwestycji, nie może determinować wydania decyzji udzielającej zgodę na jej realizację, szczególnie w sytuacji, gdy przedłożony w tym zakresie wniosek nie spełnia określonych prawem warunków. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. wskazać należy, że ciążący na organie odwoławczym, w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego miedzy innymi obowiązek ponownej oceny materiału dowodowego sprawy nie oznacza, że organ ten rozstrzyga jedynie na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ I instancji. Organ odwoławczy nie dokonuje bowiem kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, a jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania i mają wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co już wcześniej wskazano, konieczność oceny kwestionowanych przez pełnomocnika skarżącej materiałów dowodowych wynika wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., która, co podkreślił NSA mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.