II SA/Gd 1069/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2025 r. nr WI-III.7821.1.4.2023.KM w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R. L. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 20 września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kartuzach wpłynął wniosek inwestora Wójta Gminy C. (dalej: "inwestor", "Wójt") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...]". Decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. Starosta Kartuski (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...]". Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania R.L. (dalej jako: "strona", "skarżący") oraz M. R., decyzją z 11 października 2023 r. uchylił w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji: znajdujący się na stronie 1, w wierszu 17 licząc od dołu strony, zapis: "181"; tabelę znajdującą się na stronach 5 i 6, w punkcie 11 - zawierającą wykaz działek położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dla których określono ograniczenia w korzystaniu i zezwolono na wykonanie obowiązku określonego w pkt 11 zaskarżonej decyzji - w zakresie dotyczącym działek: nr [...] ([...]), nr [...] (strona [...] tabeli), nr [...] ( [...]); tabelę znajdującą się na stronie 6, w punkcie 11.2 zawierającą wykaz działek położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dla których roboty budowlane będą realizowane w oparciu o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w zakresie dotyczącym działki nr [...] poz. [...] tabeli z obrębu C.; znajdujący się na stronie 6, w wierszu od 21 do 25 licząc od dołu strony, zapis: "13. Termin i tryb wydania nieruchomości. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych" i orzekł w tym zakresie i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. L., wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1158/25, uchylił decyzje organów obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina C. W ocenie Sądu inwestycja w zaplanowanym kształcie istotnie ingeruje w prawo własności właściciela działki nr [...] (po podziale: [...] i [...]), gdyż z jednej strony związana jest ze zmniejszeniem powierzchni nieruchomości działki pozostającej w gestii skarżącego ([...]), ale też dodatkowo skutkuje ograniczeniami w zakresie możliwości zagospodarowania tej części nieruchomości, natomiast organy administracji publicznej obu instancji w ogóle nie zbadały czy lokalizacja spornej inwestycji w zaplanowanym kształcie, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właściciela skarżącego i tym samym nie rozważyły sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą powinny kierować się w każdym postępowaniu, w którym dochodzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Sąd wyjaśnił przy tym, że zawarty w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego, a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości i dlatego też związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości, w związku z tym powinnością inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że "niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną". Reasumując Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody doszło do naruszenia: art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.", "kodeks") w związku z art. 11c specustawy drogowej, art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11d ust. 1 pkt 3a w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, a także art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a., i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły one do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działki nr [...], przy jednoczesnym braku uzasadnienia zakresu tej ingerencji oraz braku rozważenia możliwości innego zaprojektowania przebiegu inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych przez Wojewodę i Wójta Gminy C., wyrokiem z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1670/24, uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej decyzji organu pierwszej instancji, a w pozostałej części oddalił skargi kasacyjne. Uzasadniając wyrok NSA wskazał, że nie neguje szczególnej, przyspieszonej i uproszczonej procedury zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, podyktowanej ważnym celem publicznym jakim jest budowa dróg, gdyż spełnia ona zakładane cele i przyczyniła się do przyspieszenia inwestycji drogowych w Polsce. Sąd zauważył, że elementem tej procedury jest pewien "automatyzm" działania administracji, który wyraża się w tym, że organy oceniają sprecyzowany przez inwestora wniosek i w tym zakresie wydają decyzję. Sąd zaznaczył jednak, że "w wyjątkowych przypadkach, gdzie zachodzi obawa nadużycia instrumentów tej ustawy, a wskutek tego może dojść do nieuzasadnionego pozbawienia jednostki prawa własności, należy posiłkować się zasadami wynikającymi z samej Konstytucji, jak i też prokonstytucyjną wykładnią przepisów specustawy drogowej. (...) Jeżeli ustalone zostanie, że ograniczenie prawa własności następuje w danym przypadku z naruszeniem standardów wynikających z jej art. 21 ust. 2, czy 31 ust. 3 Konstytucji, to może stanowić to podstawę do stosownej reakcji organu (na przykład żądania od inwestora uzasadnienia zaprojektowania określonego rozwiązania drogowego)". Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie projekt rozbudowy drogi w miejscowości C. zawiera jeden sporny element dotyczący poszerzenia pasa drogowego na wysokości nieruchomości strony, skutkiem czego doszło do pozbawienia skarżącego znacznej części jego działki budowlanej nr [...] i ograniczenia możliwości jej zabudowy (po podziale działka nr [...]) przy czym w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienie powodów takiego rozwiązania projektowego ograniczyło się do krótkiej uwagi inwestora - Wójta Gminy C., że jest to podyktowane względami bezpieczeństwa (ograniczenia prędkości pojazdów), bez wskazania, czy i dlaczego takie rozwiązanie nie mogło być zastosowane na odcinku działki sąsiedniej nr [...] i to zaledwie około 30 m dalej, gdzie drogę i tak wyznaczono w szerszych granicach, przyjętej i uczynionej przez Wojewodę podstawą zaskarżonej decyzji. Na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda, decyzją z dnia 31 października 2025 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej działek nr [...] (po podziale nr [...] i nr [...]) i nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) obręb ewidencyjny C., gmina C. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") jest związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowanie wyrażonymi w we wskazanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych. Następnie Wojewoda wskazał, że w wyroku z dnia 19 września 2024 r. NSA przesądził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia, że rozwiązania podziałowe i projektowe, zatwierdzone decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 18 stycznia 2023 r., w obszarze dotyczącym działki nr [...] obręb C. stanowiącej własność strony oraz sąsiedniej działki nr [...], zasługiwały na akceptację w praworządnym państwie i nie naruszały, chronionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawa własności skarżącego, a zatem utrzymania w tej części zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że sądy obu instancji, wydały wyroki uchylające decyzję Wojewody z dnia 11 października 2023 r. jedynie odnośnie do nieruchomości nr [...] i nr [...] obręb C., co oznacza, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji pozostają w obrocie prawnym w pozostałym zakresie. Tym samym zakres orzekania w ponownym rozpoznaniu odwołania strony ograniczony został do tych nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że w ramach inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowa drogi gminnej nr [...]" zatwierdzony został podział 16 nieruchomości, w tym działki nr [...] obręb C. stanowiącej własność R. L. i sąsiedniej działki nr [...] oraz projekt budowlany. Z treści decyzji Starosty i załączników do niej wynika, że działka [...] ulega podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni 160 m2, znajdującą się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego i przechodzącej na własność przez Wójta Gminy C., oraz działkę nr [...] o powierzchni 673 m2 poza zakresem inwestycji i pozostającą we własności strony. Jak oceniły to Sądy obu instancji zatwierdzony projekt rozbudowy drogi gminnej w C., w spornym zakresie dotyczącym wskazanych nieruchomości, znacząco ingeruje w prawo własności. Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku strony, Sądy definitywnie nie przekreśliły możliwości zatwierdzenia przedstawionego w projekcie budowlanym rozwiązania projektowego i dokonanego podziału nieruchomości nr [...], a jedynie podkreśliły, że zarówno wyjaśnienia inwestora co do przyjętego rozwiązania podziałowego i techniczno-budowlanego, jak i stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, są niewystarczające, lakoniczne i nie mogą być podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej tej działki i sąsiedniej działki nr [...]. W tym stanie rzeczy w ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Wojewody było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez zobligowanie inwestora do uzasadnienia, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przyjętego rozwiązania projektowego w obszarze działki skarżącego, w szczególności w kwestii dokonanego podcięcia działki nr [...] na potrzeby planowanego rozbudowywanego pasa drogowego drogi gminnej. Analizując całość zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożone przez inwestora wyjaśnienia, Wojewoda doszedł do przekonania, że przyjęte rozwiązania podziałowe i projektowe dotyczące działki nr [...] są prawidłowe. Zdaniem Wojewody podcięcie działki nr [...] i następnych (w kierunku Ł.), w związku z odpowiednim i bezpiecznym ukształtowaniem skarp (zachowania ich stateczności) oraz wykonania otwartych rowów wsiąkowo-odparowujących, było konieczne. Zakres podcięcia działki strony nr [...] i wyodrębnienie z niej działki nr [...] stanowiącej pas rozbudowanej drogi gminnej, był wymuszony względami technicznymi i konstrukcyjnymi, w szczególności dla projektowanych skarp oraz rowów. Z kolei zastosowanie alternatywnego rozwiązania, jak wyjaśnił inwestor, w postaci muru oporowego o ile zapewniłoby mniejszą ingerencję w teren działki skarżącego i nie powodowałoby konieczności budowania skarpy nie rozwiązywałoby istotnego problemu odprowadzenia spływającej wody opadowej z działki skarżącego i wąwozu na niej, a ponadto uniemożliwiłoby dojazd do tej działki. Zaprojektowanie rowu odwadniającego wzdłuż działki skarżącego nr [...] powoduje, że woda opadowa z wąwozu zlokalizowanego pomiędzy tą działką a sąsiednią działką nr [...], gromadzić się będzie w tym rowie. W sytuacji jego braku, wody opadowe z wąwozu naturalnie spływałyby na drogę gminną, co jest niedozwolone i zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego. W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do kwestii wyspy spowalniającej zaprojektowanej na wysokości działki nr [...], a w pasie drogi gminnej na działce nr [...] i ustosunkował się do zarzutu ewentualnego braku możliwości zabudowy przez stronę działki nr [...] obręb C. Reasumując Wojewoda stwierdził, że pomimo dokonania podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...], z której tylko ta druga pozostaje we własności skarżącego, to w dalszym ciągu skarżący ma realną możliwość zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z przepisami prawa powszechni obowiązującego. Zakres ingerencji w prawo własności strony pomimo, że istotny, nie pozbawia go prawa zabudowy działki nr [...], sposób zaś zabudowy tej działki będzie ostatecznie ustalony dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody zatwierdzony decyzją Starosty podział nieruchomości działki nr [...] był zasadny i konieczny, w celu bezpiecznego pod względem technicznym i użytkowym zaprojektowania drogi gminnej i terenów do niej sąsiednich. Dokonane natomiast na cele publiczne wywłaszczenie działki nr [...], pomimo że dotkliwe i istotnie ingerujące w prawo własność skarżącego, było zgodne z przepisami "specustawy" drogowej i nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Konieczność", o której mowa w przepisach Konstytucji została wykazana na etapie ponownego rozpoznania odwołania strony i szczegółowo omówiona przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. L. wniósł uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji, alternatywnie o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej działek nr [..] (po podziale nr [...] i nr [...]) i nr [...] (po podziale nr [..] i [..]) obręb ewidencyjny C., gmina C., zostały wydane z naruszeniem prawa a także o zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w ten sposób, że organ wbrew zasadom doświadczenia życiowego dał wiarę wyjaśnieniom inwestora (Wójta Gminy C.) w zakresie zasadności i prawidłowości rozwiązań projektowych i podziałowych na działce skarżącego pomimo tego, że wyjaśnienia te pozostawały w rażącej sprzeczności z wyjaśnieniami inwestora w zakresie zasadności i prawidłowości przyjętych rozwiązań z wcześniejszego etapu postępowania (przed postępowaniem sądowo-administracyjnym), a ponadto, wbrew zasadom doświadczenia uznał za inwestorem, że konieczność wywłaszczenia działki skarżącego była podyktowana w pierwszym rzędzie koniecznością przerobienia skarpy oraz rowu wzdłuż działki gruntu skarżącego, a nie wykonania wyspy zwalniającej, co pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania albowiem oczywistym jest, że gdyby nie budowa wyspy zwalniającej wzdłuż granicy działki skarżącego to ingerencja w jego działkę byłaby znikoma. Zdaniem skarżącego organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie dowodów złożonych przez inwestora (mapa) ustalił, że działka skarżącego nr [...] posiadała łagodniejszy spadek w kierunku drogi, zaś na działce sąsiedniej nr [...] różnice terenu były większe "podczas gdy z dokumentów załączonych przez inwestora na etapie ponownego rozpoznania sprawy (mapy) nie da się przy zachowaniu zasad logicznego rozumowania wyciągnąć takich wniosków, a da się wyciągnąć jedynie wniosek przeciwny z którego wynika, że działka [...] ma łagodniejszy spadek w kierunku drogi niż działka skarżącego; organ na podstawie złożonych przy ponownym rozpoznaniu sprawy dowodów złożonych przez inwestora (mapa) wbrew zasadom doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania ustalił, że na działce skarżącego da się urządzić wjazd z drogi publicznej co jest wnioskiem oczywiście błędnym albowiem z analizy dokumentów załączonych do pisma inwestora z 15 września 2025r. wynika, że gdyby wjazd taki wybudowano to jego nachylenie wynosiłoby 66,2% (33,505 stopni) co czyniło by go całkowicie bezużytecznym. Organ nie zakwestionował także prawdziwości i wiarygodności map nadesłanych przez inwestora na etapie ponownego rozpoznania sprawy, które to mapy nie posiadały żadnych pieczęci, podpisów czy też adnotacji z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego ani nawet skali, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego powinno doprowadzić organ do wniosku, że mapy takie mają znikomą wartość dowodową. Ustalenia, że podział działki skarżącego na działkę [...] i [...] nie ma istotnego wpływu na warunki zabudowy działki skarżącego, podczas gdy w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu, jak też organ nie wskazał żadnego przepisu prawa z którego wynikałby brak takiego wpływu, są kompletnie dowolnymi. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły organ do błędnego wniosku, z którego wynika że zaskarżona przez skarżącego decyzja Starosty Kartuskiego w zakresie rozwiązań podziałowych i projektowych nie ingeruje nadmiernie i nieproporcjonalnie w prawo własności skarżącego i jest uzasadniona. R. L. zarzucił także naruszenie art 8 §1 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron podczas ponownego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty Kartuskiego przez Wojewodę Pomorskiego w ten sposób, że Wojewoda Pomorski zamiast rozstrzygnąć odwołanie w oparciu o posiadany przez siebie materiał dowodowy wzywał inwestora kierunkowo do wypowiedzenia się w kwestiach, które jak się później okazało były przesądzające dla sprawy, zamiast zgodnie z zasadą równości stron pozostawić całą inicjatywę w przedstawieniu swoich twierdzeń i dowodów na ich poparcie inwestorowi, przy jednoczesnym braku kierowania kierunkowych wezwań do skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się uprzywilejowaniu w postępowaniu administracyjnym inwestora. W ocenie skarżącego organ naruszył też art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej w zw. z art. art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zezwolenie przeprowadzenie inwestycji drogowej na działce skarżącego z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności oraz nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącego bez jednoczesnego racjonalnego i realnego uzasadnienia zasadności zakresu takiej ingerencji i niezasadności zastosowania środków mniej dolegliwych dla skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się uznaniem za prawidłową takiej ingerencji w prawo własności nieruchomości powoda o jaką wnioskował inwestor. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 31 października 2025 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 18 stycznia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.; dalej jako: "specustawa" lub "ustawa"). Należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa kontrolowana jest po raz kolejny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej jako: "WSA", "Sąd") Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 1158/25) WSA uchylił decyzje organów obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina C. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje w istotny sposób ingerowały w prawo własności właściciela działki nr [...]. Tracił on powstałą z podziału dz. nr [...] działkę nr [...], a dodatkowo – wobec zmniejszonej powierzchni nieruchomości – inaczej kształtowały się ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania tej części nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej obu instancji w ogóle nie zbadały czy lokalizacja spornej inwestycji w zaplanowanym kształcie, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właściciela skarżącego i tym samym nie rozważyły sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą powinny kierować się w każdym postępowaniu, w którym dochodzi do ograniczenia prawa własności. Skutkiem tych ustaleń Sądu było uchylenie decyzji organów administracji publicznej w części dotyczącej dz. nr [...] i [...] (położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych przez Wojewodę i Wójta Gminy C., wyrokiem z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1670/24, uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej decyzji organu pierwszej instancji, a w pozostałej części oddalił skargi kasacyjne. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że zaskarżone decyzje w sposób nadmierny i niezgodny z prawem ingerują w prawo własności skarżącego. W uzasadnieniu NSA wskazał, że elementem szczególnej procedury uregulowanej w specustawie jest pewien "automatyzm" działania administracji, który wyraża się w tym, że organy oceniają sprecyzowany przez inwestora wniosek i w tym zakresie wydają decyzję. Nie może być jednak tak, że ograniczenie prawa własności następuje w danym przypadku z naruszeniem standardów wynikających z jej art. 21 ust. 2, czy 31 ust. 3 Konstytucji. NSA podkreślił, że projekt rozbudowy drogi w miejscowości C. zawiera jeden sporny element dotyczący poszerzenia pasa drogowego na wysokości nieruchomości strony, skutkiem czego doszło do pozbawienia skarżącego znacznej części jego działki budowlanej nr [...] i ograniczenia możliwości jej zabudowy (po podziale działka nr [...]). W toku postępowania administracyjnego wyjaśnienie powodów takiego rozwiązania projektowego ograniczyło się do krótkiej uwagi inwestora - Wójta Gminy C. -, że jest to podyktowane względami bezpieczeństwa (ograniczenia prędkości pojazdów), bez wskazania, czy i dlaczego takie rozwiązanie nie mogło być zastosowane na odcinku działki sąsiedniej nr [...] i to zaledwie około 30 m dalej, gdzie drogę i tak wyznaczono w szerszych granicach. Na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda, decyzją z dnia 31 października 2025 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej działek nr [...] (po podziale nr [...] i nr [...]) i nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) obręb ewidencyjny C., gmina C. Wojewoda wskazał, że w wyroku z dnia 19 września 2024 r. NSA przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia, iż rozwiązania podziałowe i projektowe, zatwierdzone decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 18 stycznia 2023 r., w obszarze dotyczącym działki nr [..] obręb C. stanowiącej własność strony oraz sąsiedniej działki nr [...], zasługiwały na akceptację w praworządnym państwie i nie naruszały, chronionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prawa własności skarżącego, a zatem do utrzymania w tej części zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. Z uwagi na to, że sądy obu instancji, wydały wyroki uchylające decyzję Wojewody z dnia 11 października 2023 r. jedynie odnośnie do nieruchomości nr [...] i nr [...] obręb C., to oznacza to, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji pozostają w obrocie prawnym w pozostałym zakresie. Tym samym zakres orzekania w ponownym rozpoznaniu odwołania strony ograniczony został do tych nieruchomości. Wojewoda przyjął też, że sądy nie przekreśliły możliwości zatwierdzenia przedstawionego w projekcie budowlanym rozwiązania projektowego i dokonanego podziału działki nr [...], a cyt.: "jedynie podkreśliły, że zarówno wyjaśnienia inwestora [...] jak i stanowisko Wojewody w tym zakresie są niewystarczające, lakoniczne i nie mogą być podstawą do utrzymania w mocy decyzji Starosty Kartuskiego" (s. 9 uzasadnienia decyzji Wojewody). W dalszej części uzasadnienia organ administracji skupił się na przedstawieniu argumentacji przemawiającej za akceptacją zakresu ingerencji w nieruchomość należącą do R. L. Ponowne rozpoznanie sprawy, w której już wcześniej wydany został prawomocny wyrok musi uwzględniać konsekwencje takiej sytuacji przewidziane w przepisach P.p.s.a. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotne znaczenie ma również regulacja z art. 153 P.p.s.a., z której wynika, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Taka sytuacja nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Związanie Sądu wykładnią prawa, czy oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, w toku ponownego rozpoznania sprawy, w rozumieniu powyższych przepisów oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA w wyroku z 19 września 2024 r., II OSK 1670/24 wobec czego w ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku był zatem zobowiązany podporządkować się temu orzeczeniu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że ustanowiona w art. 170 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., III OSK 5165/21). Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, to w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2024 r., I SA/Wr 20/20). Z uzasadnienia wyroku NSA wynika jednoznacznie, że Sąd ten za niezakwestionowane uznał ustalenia i ocenę Sądu I instancji o "głębokości" ingerencji w prawo własności skarżącego przez podział działki nr [...] na [...] i [...], a także o tym, że R. L. na skutek wyznaczenia projektowanej drogi, ze względu na ukształtowanie terenu i ograniczenia wynikające z treści planu miejscowego, utraci realną możliwość realizacji na swojej działce budowy zamierzonego budynku usługowo – mieszkalnego. NSA podzielił także stanowisko Sądu I instancji w zakresie tego, że w modelowym ujęciu przebieg postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyraża się w weryfikacji przez organ zgodności z prawem zaprojektowanych rozwiązań, a organ nie może narzucać innych wariantów drogi. Jednocześnie jednak zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może prowadzić di takich przypadków, gdy wnioskowana lokalizacja inwestycji będzie skutkować ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami właścicieli nieruchomości. Kwestią sporną – jak podkreślił NSA – okazał się ściśle sprecyzowany element założenia projektowego drogi wyrażający się w zaprojektowaniu znacznego poszerzenia granic nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję i planowanych do przejęcia na rzecz Gminy C. dokładnie na odcinku stosunkowo niewielkiej działki R. L. (dz. nr [...]). W toku postępowania, mimo uargumentowanych i obszernie popartych dowodami zastrzeżeń skarżącego wyrażonych w odwołaniu od decyzji rozwiązanie takie (związane z usytuowanie wysepki) uzasadniono bezpiecznym korzystaniem z garaży na działce nr [...] oraz bliżej nieokreślonym "bezpieczeństwem użytkowników drogi". W żaden sposób nie wyjaśniono jednak dlaczego rozwiązania spowalniającego ruch nie można było zrealizować nieznacznie - ok. 30 metrów – dalej w obrębie działki nr [...] (według numeracji sprzed podziału). Tym bardziej, że na odcinku wzdłuż działki nr [...] i tak zaplanowano podobne poszerzenie całości obszaru przeznaczonego pod inwestycję. Rekapitulując powyższe, NSA uznał, że ingerencja w prawo własności nieruchomości przysługujące R. L. była zbyt daleko idąca i nieuzasadniona. Wyjaśnienia wymagało zatem czy i dlaczego rozwiązanie zaprojektowane na wysokości nieruchomości skarżącego nie mogło być zastosowane na odcinku działki sąsiedniej (nr [...]), stanowiącej – jak wynika z akt sprawy – działkę rolną i nie przeznaczoną pod żadne inwestycje. Innymi słowy, skoro zatem poszerzenie drogi i budowa wysepki spowalniającej na wysokości działki nr [...] powodowała tak daleko idące skutki dla nieruchomości skarżącego i naruszała jego prawa należało ustalić dlaczego organy administracji nie zaplanowały na wysokości dz. nr [...], w niewielkiej (30 metrowej) odległości od granic działki [...]. Wojewoda Pomorski trafnie przyjął, że wobec uchylenia wyroku WSA w Gdańsku w zakresie wskazanym w punkcie 2 wyroku NSA z 19 września 2024 r. sprawa w sensie procesowym "wróciła" do etapu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez R. L. Uwzględniając powyższe rozważania należy przyjąć, że Wojewoda Pomorski był związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA. W ocenie Sądu ponownie rozpatrującego sprawę wytyczne te nie zostały zrealizowane przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że skupił się on wyłącznie na poszerzeniu argumentacji przemawiającej za przyjętym zakresem ingerencji w prawo własności R. L. Wbrew jednak temu co zrobiono w ponownym postępowaniu orzekające w sprawie sądy nie wskazywały na to, że argumentacja ta jest niewystarczająca i należy ją pogłębić. Istota problemu sprowadza się do wymogu dokonania ustaleń czy i dlaczego rozwiązania spowalniającego ruch przyjętego na wysokości dz. [...] nie można było zastosować w odległości 30 metrów dalej na odcinku działki sąsiedniej nr [...]. NSA wskazał wyraźnie, że tryb postępowania regulowany specustawą cyt.: "nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezrefleksyjnej akceptacji każdego rozwiązania zaproponowanego przez inwestora". Tym samym, skoro zaproponowane przez inwestora rozwiązanie nie jest możliwe do pogodzenia z konstytucyjnymi uwarunkowaniami ingerencji w prawo własności nieruchomości należało rozważyć zastosowanie tego rozwiązania w innym miejscu, co w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zaprojektowania go na wysokości działki nr [...]. Stanowisko Wojewody przyjmujące, że cyt.: "Sądy definitywnie nie przekreśliły możliwości zatwierdzenia przedstawionego w projekcie budowlanym rozwiązania projektowego i dokonanego podziału nieruchomości nr [...], a jedynie podkreśliły, że wyjaśnienia inwestora (...) są niewystarczające, lakonicznie i nie mogą być podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji" (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) jest nieuzasadnione. Podkreślić należy raz jeszcze, że skoro ingerencja w prawo własności nieruchomości [...] okazała się zbyt daleko idąca, a przez to sprzeczna z prawem, to rozwiązanie projektowe powinno być przeniesione na inny fragment drogi. Tym bardziej, że działka [...] stanowi niezabudowaną działkę rolną. Z oczywistych więc względów stopień ingerencji w prawo własności tej nieruchomości będzie mniejszy niż w przypadku prawa własności nieruchomości [...]. Nie ma przy tym znaczenia w ocenie Sądu okoliczność zrealizowania zaprojektowanej inwestycji. Realizacja inwestycji stosownie do treści uchylonej części decyzji nie może stanowić uzasadnienia odmowy dokonania korekty przebiegu drogi. Jeżeli bowiem przebieg drogi został określony (tak jak w przedmiotowej sprawie) w sposób sprzeczny z prawem i nadmiernie ingerujący w prawo własności nieruchomości to sam fakt jego zrealizowania nie może uzasadniać zmiany tego fragmentu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nawet wykonanie (zrealizowanie) decyzji nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy jej zmiany. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.