II SA/Łd 938/25

Dnia 22 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi E. Z. i Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 września 2025 roku znak: SKO.4160.108-109.2025 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 2 lipca 2025 roku, znak: ZG.6725.3.2024. a.bł.

Zaskarżoną decyzją z 2 września 2025 r. znak: SKO.4160.108-109.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i Ł. Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 2 lipca 2025 r., znak: ZG.6725.3.2024 w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 2 lipca 2025 r. Wójt Gminy Zgierz, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), orzekł o ustaleniu wobec E. Z. i Ł. Z. jednorazowej opłaty w łącznej wysokości 304.072,80 zł (płatnej po 152.036,40 zł za udział w nieruchomości wynoszący po ½) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości D. o pow. 3,4654 ha, stanowiącej działkę nr [...] obrębu D., wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz uchwałą nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r., poz. 8048). W odwołaniu od powyższej decyzji E. Z. i Ł. Z. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia: art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej nie powstaje w przypadku zbycia udziału w nieruchomości w wyniku działu spadku, mimo że doszło do odpłatnego nabycia tego udziału przez współwłaścicieli, a wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.; art. 2, art. 32 Konstytucji RP. Powołaną na wstępie decyzją z 2 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium odwołało się do brzmienia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 4, ust. 5 u.p.z.p., a następnie wyjaśniło, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, 3. wzrost wartości nieruchomości, w związku ze zmianą (bądź uchwaleniem) planu zagospodarowania przestrzennego, 4. w uchwale rady gminy (rady miasta) o zmianie, bądź uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego określona została stawka procentowa (nie może być ona wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), 5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym, plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest spełnienie przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. W sprawie niniejszej spełnione zostały wszystkie przesłanki przedmiotowe uprawniające do naliczenia opłaty planistycznej. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości żadnej ze stron. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, na podstawie uchwały nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r., poz. 8048) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz w części dotyczącej terenu wsi D. nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz w części dotyczącej terenu wsi D., zgodnie z którym działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie D. znajduje się w jednostce planistycznej: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (1P), tereny dróg publicznych klasy lokalnej (3KDL), teren drogi publicznej klasy głównej (4KDG). W archiwalnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz w części dotyczącej terenu wsi D., zatwierdzonym uchwałą nr XLV/464/09 Rady Gminy Zgierz z dnia 29 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 23 grudnia 2009 r. Nr 390, poz. 3474) działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie D. znajdowała się w jednostkach planistycznych: tereny zabudowy produkcyjnej i magazynowo - składowej (3P, 4P, 5P), teren lasu (7ZL), tereny dróg klasy lokalnej (2KDL) oraz teren dróg publicznych klasy dojazdowej (1KDD, 2KDD). Zdaniem Kolegium, nie budzi wobec tego wątpliwości, że w wyniku określenia przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cel korzystniejszy od poprzedniego nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ administracji do naliczenia opłaty planistycznej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje także, że 28 stycznia 2025 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji powołał wnioski wynikające ze sporządzonego 2 lipca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. operatu szacunkowego. Kolegium w trybie art. 80 k.p.a., dokonało oceny wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego i uznało, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Organ odwoławczy odwołał się przepisów art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 79 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a następnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym zgodnie z art. 153 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n. rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał najbardziej podobne, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze szacowania, poprzez dokonanie charakterystyki wycenianej nieruchomości (działek) z przedstawieniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, przeprowadził porównanie nieruchomości (działek) wycenianych kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określił wielkości poprawek wynikających z różnicy przedmiotu wyceny i nieruchomości wybranych do porównań, obliczył skorygowaną cenę transakcyjną nieruchomości przyjętych do porównań przy użyciu określonych poprawek, obliczył wartość wycenianej nieruchomości (działek) jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, określił wartość wycenianej nieruchomości (działek) na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i jej (ich) powierzchni. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany przeznaczenia szacowanego gruntu. Oceniając operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 79 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n. Uwzględniając powyższe Kolegium za trafny uznało pogląd organu pierwszej instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. W ocenie Kolegium, operat ten stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty planistycznej. Nie budzi wątpliwości, że spełniona jest także czwarta przesłanka ustalenia tej opłaty, a mianowicie obowiązująca stawka procentowa. Zgodnie z uchwałą nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r., wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, powstałej na skutek uchwalenia przedmiotowego planu ustalono w wysokości 30%. Nadto, w rozpatrywanej sprawie wszczęto postępowanie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. Według Kolegium, wszystko to sprawia, że organ pierwszej instancji trafnie ustalił opłatę planistyczną. W związku z powyższym organ stwierdził, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem stanowi kwotę 1.013.576,00 zł. Przy udowodnionym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej jest oczywiste, że opłata planistyczna wynosi w analizowanym przypadku łącznie kwotę 304.072,80 zł, naliczoną proporcjonalnie do posiadanego udziału w nieruchomości po 152.036,40 zł. Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że w sprawie niniejszej istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy częściowe zniesienie współwłasności nieruchomości w ramach działu spadku jest "zbyciem" w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniającym do naliczenia opłaty planistycznej oraz czy przesłanka podmiotowa w sprawie została spełniona, a więc czy krąg podmiotów tego postępowania został prawidłowo ustalony. Jak wyjaśniło Kolegium właścicielem przedmiotowej nieruchomości był P. Z., który to zmarł 16 lipca 2021 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego (postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z 18 maja 2022 r., sygn. akt I Ns 699/21 - w aktach sprawy), spadek po zmarłym nabyli: E. Z., Ł. Z. oraz małoletnia G. Z. po 1/3 każde z nich. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z 6 grudnia 2024 r., sygnatura akt I Ns 747/22 dokonano częściowego działu spadku po P. Z. w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], położonej w miejscowości D. w ten sposób, że nieruchomość tę przyznano na własność E. Z. i Ł. Z. w udziałach po 1/2 części. Następnie na podstawie aktu notarialnego umowy przeniesienia własności z 28 stycznia 2025 r. Rep. A numer [...] (w aktach sprawy) sporządzonej przed notariuszem W. J. strony niniejszego postępowania E. Z. i Ł. Z. przeniosły własność działki numer [...] w miejscowości D. . Zdaniem pełnomocnika odwołujących, stroną postępowania o ustalenie opłaty planistycznej powinna być również G. Z., która 6 grudnia 2024 r. (a więc już po uchwaleniu planu miejscowego) zbyła część przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. i Ł. Z. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z 6 grudnia 2024 r. o dział spadku. W ocenie pełnomocnika, zbycie nieruchomości to przeniesienie jej własności na inną osobę. G. Z. była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/3 i zbyła ten udział na rzecz E. i Ł. Z. za co otrzymała kwotę 1.530.551,66 zł. Taka czynność - zbycie udziału w wyniku działu spadku, w której jedna strona nabywa całość lub część udziału innego współwłaściciela, ma charakter ekwiwalentny i może stanowić podstawę do naliczenia opłaty planistycznej, jeśli doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. W tym przypadku doszło do rozporządzenia udziałem w nieruchomości, którego wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego, co zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powinno skutkować obowiązkiem zapłaty opłaty planistycznej. Z takim stanowiskiem w sprawie nie zgodził się organ pierwszej instancji argumentując, że czynności w postaci częściowego zniesienia współwłasności w ramach działu spadku nie należy utożsamiać ze zbyciem nieruchomości rodzącym obowiązek naliczenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie organu, dział spadku ma na celu uregulowanie stosunków własnościowych między spadkobiercami co do masy spadkowej podlegającej dziedziczeniu, a zatem causa każdej czynności jest zgoła odmienna od causy będącej podstawą wyzbycia się danego składnika majątkowego na rzecz osoby trzeciej w ramach umowy sprzedaży, jak to miało miejsce w stanie faktycznym, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania oraz analizy zgromadzonego w sprawie stanu faktycznego, Kolegium podzieliło argumentację organu pierwszej instancji i stwierdziło, że z brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który zbywa nieruchomość w terminie 5 lat od momentu wejścia w życie planu (lub jego zmiany), jeśli wartość nieruchomości wzrosła z tego tytułu. Tylko taki zobowiązany podmiot może zostać stroną decyzji o ustaleniu opłaty, a tym samym podlegać obowiązkowi jej uiszczenia. Pojęcie zbycia nieruchomości nie zostało jednak zdefiniowane w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie treści tego pojęcia powinno zatem nastąpić przez pryzmat charakteru tej opłaty i celu jej wprowadzenia. Za takim kierunkiem wykładni pojęcia "zbycie" opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 grudnia 2009 r., który w uzasadnieniu tej uchwały wskazał m.in. że: "Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo że związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: a mianowicie "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga z tytułu zbycia. W ocenie Kolegium, uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż zbyciem będzie każde przeniesienie prawa własności w drodze odpłatnej czynności prawnej na rzecz osób trzecich w ramach transakcji rynkowej. W przedmiotowej sprawie natomiast mamy do czynienia z sytuacją, w której dochodzi do zbycia nieruchomości w drodze działu spadku. Przez dział spadku należy rozumieć taki podział, który finalnie doprowadza do rozdysponowania majątkiem spadkowym pomiędzy spadkobiercami. Może być ono odpłatne lub nieodpłatne. Wprawdzie w omawianej sprawie dochodzi do zniesienia współwłasności nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym), to jednak nie można tego uznać za zbycie, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ takie uregulowanie nie ma charakteru czynności rozporządzającej nieruchomością wobec osób trzecich dokonaną w ramach transakcji wolnorynkowej, lecz jest to czynność dokonana tylko i wyłącznie pomiędzy spadkobiercami dla uregulowania ich wzajemnej sytuacji prawnej powstałej w wyniku nabycia spadku. Oznacza to, że na skutek działu spadku następuje konkretyzacja składników masy spadkowej przypadających poszczególnym spadkobiercom. Zbycie nieruchomości jako przesłankę naliczenia opłaty planistycznej należy zatem rozumieć jako czynność prawną skutkującą przeniesieniem własności w drodze transakcji kupna sprzedaży a nie w ramach działu spadku, który stanowi jedynie wykonanie uprawnień wynikających z dziedziczenia poprzez przydział konkretnych składników tego majątku. W ocenie Kolegium, obowiązek zapłaty powstaje dopiero gdy po dziale spadku właściciel dokona sprzedaży nieruchomości w drodze "zewnętrznej" transakcji rynkowej na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji dochodzi do transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, a tym samym powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w publicznoprawnym charakterze przedmiotowej opłaty. Obowiązek ponoszenia stosownych obciążeń szczególnie o charakterze publicznym nie może być wynikiem domniemania lub zawiłej wykładni prawa, lecz musi być jasno określony, aby nie nastręczał jakichkolwiek wątpliwości co do jego istnienia. Nie można bowiem domniemywać obowiązku w sferze publicznoprawnej, lecz musi on literalnie wynikać z przepisu prawa. W przekonaniu tym dodatkowo utwierdza przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości a nie jej "zbycia". Wszystko to sprawia, że należy podzielić pogląd organu pierwszej instancji o braku dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej wobec G. Z. . W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co - w ocenie Kolegium - miało miejsce. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi E. Z. i Ł. Z. reprezentowani przez adwokata zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi sformułował zarzuty naruszenia: 1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej nie powstaje w przypadku zbycia udziału w nieruchomości w wyniku działu spadku, mimo że doszło do odpłatnego nabycia tego udziału przez współwłaścicieli, a wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie ustaleń dotyczących składu współwłaścicieli nieruchomości w dacie uchwalenia planu miejscowego oraz pominięcie faktu odpłatnego zniesienia współwłasności (działu spadku) pomiędzy trzema osobami; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji - brak odniesienia się do sytuacji prawnej współwłaściciela, który zbył udział w nieruchomości, oraz do skutków prawnych tej czynności na gruncie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; 4. zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), poprzez pominięcie w opodatkowaniu opłatą planistyczną transakcji, która miała tożsame skutki ekonomiczne jak sprzedaż nieruchomości osobie trzeciej, mimo że udział został zbyty między współwłaścicielami, doszło do odpłatnego przysporzenia majątkowego po wzroście wartości nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z 16 stycznia 2026 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 3 marca 2026 r. Sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym na rozprawę. Na rozprawie 22 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, podtrzymał zarzuty i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej w skrócie "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 września 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zgierz z 2 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Jak stanowi art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). Z powyższych unormowań jasno wynika, że dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanej potocznie "rentą planistyczną" niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek. Pierwszą z nich, jest wzrost wartości nieruchomości, który musi nastąpić na skutek uchwalenia / zmiany planu miejscowego. Drugą z nich, jest określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej z tym, że stawka ta nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei trzecią przesłanką, jest zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego / zmienionego planu miejscowego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], której dotyczy sporne postępowanie do 12 stycznia 2023 r. objęta była postanowieniami uchwały nr XLV/464/09 Rady Gminy Zgierz z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz w części dotyczącej terenu wsi D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 23 grudnia 2009 r. nr 390, poz. 3474) i znajdowała się na terenach zabudowy produkcyjnej i magazynowo - składowej (3P, 4P, 5P), tereny lasu (7ZL), teren dróg publicznych klasy dojazdowej (1KDD, 2KDD), teren dróg publicznych klasy lokalnej (2KDL). Na mocy uchwały nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Zgierz w części dotyczącej terenu wsi D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r. poz. 8048 - dalej w skrócie "m.p.z.p."), która weszła w życie z dniem 13 stycznia 2023 r., działka nr [...] w obrębie D. znajduje w jednostce planistycznej 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, 3KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej, 4KDG - droga główna. W sprawie niespornym jest również, że na podstawie aktu notarialnego z 28 stycznia 2025 r. Rep. A numer [...] E. Z. i Ł. Z. sprzedali na rzecz A. w L. całe przysługujące im udziały wynoszące po ½ części w prawie własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 3,4654ha. Zbycie nieruchomości nastąpiło przez dotychczasowych współwłaścicieli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie zmienionego planu miejscowego. Bezspornym jest również, że zgodnie z § 23 ust. 1 m.p.z.p. określa się wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu: dla terenów oznaczonych symbolem P - 30%. Dla terenów KDL, KDG oraz przeznaczonych pod realizację celów publicznych - nie stwierdza się wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Wobec powyższego rację ma Kolegium twierdząc, że na skutek zmiany planu miejscowego działka nr [...] uzyskała korzystniejsze przeznaczenie aniżeli w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, a co za tym idzie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, stanowiący podstawę ustalenia przez organ w drodze decyzji renty planistycznej. Dla potrzeb określenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie oparły się na Operacie szacunkowym - Określenie wartości rynkowej części nieruchomości gruntowej niezabudowanej, sporządzonym 2 lipca 2024 r., przez mgr inż. A. H. , który został sporządzony w innym postępowaniu, wszczętym na żądanie właściciela nieruchomości, przed zbyciem nieruchomości. Zgodnie z pkt 4 operatu szacunkowego - Daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, data sporządzenia wyceny określona została na 2 lipca 2024 r. Jeśli chodzi o datę określenia wartości biegły przytoczył art. 37 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. W niniejszej wycenie zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wartość nieruchomości ustalono na dzień sporządzenia operatu tj. 2 lipca 2024 r. Jeśli zaś chodzi o datę, na którą biegły określił i uwzględnił w wycenie stan przedmiotu wyceny: "zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., jest data podjęcia uchwały nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r. dot. powołania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Zgierz dla części dotyczącej terenu wsi D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r., poz. 8048) tj. 29 grudnia 2022 r. (data ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego)." Rzeczoznawca zawarł w punkcie 12 operatu szacunkowego klauzulę, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, zmiana przeznaczenia nieruchomości lub istotne zmiany relacji popytu i podaży na rynku. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z 2 lipca 2025 r., Wójt Gminy Zgierz decyzją z 22 lipca 2024 r. znak: ZG.6725.3.2024 na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. orzekł o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości D. o powierzchni 3,4654 ha, stanowiącej działkę nr [...] obrębu D. wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz uchwałą nr LIX/633/22 Rady Gminy Zgierz z dnia 22 listopada 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r.) w wysokości 304 072, 80 zł. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wprowadza odrębną od art. 36 ust. 4 u.p.z.p. regulację, dotyczącą udzielenia przez organ pewnej informacji o potencjalnym obowiązku naliczenia opłaty planistycznej i jej wysokości. Pozwala on jedynie na sprawdzenie, czy domysły właścicieli lub użytkowników wieczystych co do wartości nieruchomości, do których mają tytuły prawne, są prawdzie tj. czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem / zmianą planu. "Informacja" taka wydawana jest w drodze decyzji jeszcze przed zbyciem nieruchomości, ponieważ dopiero czynność jej zbycia rodzi po stronie dotychczasowego właściciela publicznoprawny obowiązek finansowy uiszczenia renty planistycznej. Innymi słowy, organ w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustala jedynie kwotę ewentualnej opłaty, bez obowiązku jej uiszczenia. Ustalenie wartości nieruchomości według art. 37 ust. 7 u.p.z.p. służy stronie postępowania, ponieważ dzięki temu strona zyskuje użyteczną wiedzę o stanie swojego majątku i może rozplanować swoje dalsze poczynania (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, s. 350). W realiach kontrolowanej sprawy wycena została sporządzona 2 lipca 2024 r., a więc przed zbyciem nieruchomości, co miało miejsce 28 stycznia 2025 r., wobec czego rzeczoznawca nie mógł dokonać ustaleń "na dzień jej sprzedaży", jak wymaga tego przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Sprzedaż nieruchomości miała miejsce ponad pół roku później, co ewidentnie nie zostało dostrzeżone zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy przy ustalaniu w drodze decyzji jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Weryfikując wartość dowodową operatu szacunkowego dla potrzeb określenia renty planistycznej organy obu instancji nie zauważyły również, że zgodnie z § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej w skrócie "rozporządzenie") przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowań albo opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 371 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597 i 1688), a także dla ustalenia cen wykupów, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz art. 371 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. A zatem, w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca powinien zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 u.g.n. i § 38 ust. 1 rozporządzenia przyjąć stan nieruchomości z dnia 13 stycznia 2023 r., podczas gdy biegły w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia renty planistycznej przyjął "datę podjęcia uchwały (...) tj. 29 grudnia 2022 r. (data ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego)." W kontrolowanej sprawie doszło więc do zmiany istotnych okoliczności, które spowodowały, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., nie mógł zostać wykorzystany po dokonaniu pół roku później sprzedaży nieruchomości nr [...], celem ustalenia opłaty planistycznej w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Konieczne było tym samym sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa w tym wymogom art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art. 154 u.g.n. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia. Wykorzystany w sprawie operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został sporządzony z naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., art. 154 u.g.n. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy i nie zostały dostrzeżone przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Tymczasem organy obu instancji winny zweryfikować wartość dowodową operatu szacunkowego zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i ocenić czy operat jest jasny, logiczny i spójny. Rolą organów była ocena operatu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie a także z punktu widzenia wymagań formalnych. Obowiązkom tym organy orzekające w sprawie nie sprostały, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Przechodząc następnie do oceny zarzutów skargi Sąd za niezasadny uznał zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. polegający na uznaniu, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej nie powstaje w przypadku zbycia udziału w nieruchomości w wyniku działu spadku, mimo że doszło do odpłatnego nabycia tego udziału przez współwłaścicieli, a wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostających w związku z tym zarzutem naruszeń art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie pełnomocnika skarżących stroną postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej winna być również G. Z., która po uchwaleniu planu miejscowego zbyła część nieruchomości na rzecz skarżących E. i Ł. Z. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z 6 grudnia 2024 r. o dział spadku. Powyższe stanowisko, jak trafnie oceniły organy orzekające w sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że mocą postanowienia częściowego z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt I Ns 747/22 Sąd Rejonowy w Zgierzu I Wydział Cywilny, pkt 1 - ustalił, iż w skład spadku po P. Z., synu E. i T., zmarłym w dniu 16 lipca 2021 roku w Z. wchodzi m.in. prawo własności nieruchomości położonej w D. składające się m.in. z działki nr [...] (...); pkt 2 - dokonał częściowego działu spadku po P. Z. w ten sposób, że składnik majątkowy opisany w punkcie 1 niniejszego postanowienia to jest działkę nr [...] przyznał na własność E. Z. i Ł. Z. w udziałach po 1/2; pkt 3 - zasądził od E. Z. na rzecz G. Z. kwotę 765.275,83 zł tytułem spłaty płatną w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia; pkt 4 - zasądził od Ł. Z. na rzecz G. Z. kwotę 765.275,83 zł tytułem spłaty płatną w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 listopada 2012 r. sygn. akt V CSK 567/11 (Lex nr 1276278) sąd dokonując działu spadku i zniesienia współwłasności ma obowiązek oznaczenia terminu płatności zasądzonych spłat lub dopłat pieniężnych oraz oznaczenia wysokości i terminu uiszczania odsetek. Art. 212 § 3 k.c. (w związku z art. 1035 k.c.) nakłada na sąd obowiązek dokonania z urzędu takiego oznaczenia. Z art. 618 oraz 684, 685 i 688 k.p.c. wynika, że tak w postępowaniu o zniesienie współwłasności, jak i w postępowaniu o dział spadku chodzi o załatwienie całokształtu stosunków, jakie powstały między współwłaścicielami lub spadkobiercami. W obrębie tych stosunków podstawowym elementem jest oznaczenie wysokości spłaty lub dopłaty, terminu i sposobu ich uiszczenia oraz oznaczenie wysokości odsetek. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy zatem do integralnych składników każdego postanowienia o zniesieniu współwłasności lub o dział spadku (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r. III CZP 80/03, OSNC z 2005 r. Nr 2, poz. 20). We wspomnianym wyżej postanowieniu z 6 grudnia 2024 r. Sąd orzekł o wysokości i terminie spłat należnych od każdego ze skarżących na rzecz G. Z. w związku z częściowym działem spadku. Nie sposób jednak przyjąć, jak czyni to pełnomocnik skarżących, że rzeczone spłaty winny być utożsamiane ze "zbyciem" nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. rodzącym obowiązek uiszczenia renty planistycznej także przez G. Z. . Taki sposób rozumowania, choć korzystny z punktu widzenia interesów skarżących, nie wytrzymuje krytyki, ponieważ zbycia nieruchomości na mocy aktu notarialnego z 28 stycznia 2025 r. dokonali wyłącznie skarżący a nie skarżący wespół z G. Z., i to wyłącznie oni otrzymali z tego tytułu stosowną do wielkości przypadających nań udziałów we współwłasności kwotę z tytułu sprzedaży nieruchomości. Trafnie w tym wypadku argumentowało Kolegium powołując się na uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem pojęcia "zbycie". Brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia. O ile oczywiste było, że każda forma odpłatnego zbycia nieruchomości związana jest z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, o tyle w przypadku darowizny nieruchomości obowiązek ten nie był już tak oczywisty. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 64), że takiej opłaty nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Uchwała ta dała asumpt do twierdzenia, że również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w razie zbycia nieruchomości pod tytułem darmym. Niemniej jednak, w związku z utrzymującym się brakiem legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości, wątpliwości pozostały. NSA podkreślił, że co prawda ustawodawca, nowelizując ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniował pojęcie "zbycie" nieruchomości jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednakże definicja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), konkretnie w jej art. 4 pkt 3b, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo że w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych", to nie można przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo pojęcie "zbycie" nieruchomości nie mieści się ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a próba rozszerzającej wykładni w tym zakresie byłaby obarczona tą wadą, że prowadziłaby do niedopuszczalnego domniemania obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej. Jeżeli tak, to trzeba skonstatować, że ustawodawca, podobnie jak to czynił w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., również na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości, pozostawiając je wykładni organów stosujących normy prawne w tym zakresie. Te zaś nie mogą ograniczyć się do wykładni gramatycznej ani tym bardziej bezkrytycznie przenosić na grunt prawa administracyjnego cywilistycznego znaczenia tego pojęcia. Ustawodawca w prawie publicznym używa niejednokrotnie określonych pojęć w innym znaczeniu niż w prawie prywatnym. Nie można à priori zakładać, że pojęcie "zbycie" powinno być szeroko rozumiane, jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego (np. art. 1051 i nast.), gdzie odnosi się ono zarówno do czynności o charakterze odpłatnym, jak i nieodpłatnym. Innymi słowy, treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy na gruncie przepisów prawa publicznego, uwzględniając konieczność sięgnięcia do innych, poza gramatyczną, metod wykładni prawa. Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze - "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga, a po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Za stanowiskiem, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że dokonując nowelizacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na powrocie w treści tego przepisu do szerokiego pojęcia "zbycie" zamiast wcześniej użytego węższego określenia "sprzedaż", ustawodawca nie zrobił tego ze względu na zamiar objęcia opłatą planistyczną wszystkich przypadków zbycia nieruchomości, w tym pod tytułem darmym. Gdyby tak chciał postąpić, jednoznacznie zdefiniowałby pojęcie zbycia lub expressis verbis odesłał w tym zakresie do szerokiej definicji tego pojęcia w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też stosownych przepisów Kodeksu cywilnego. Nie czyniąc tego, pozostał przy potocznym znaczeniu tego pojęcia, uwzględniając jednocześnie ukształtowaną w tej mierze praktykę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak już wcześniej wskazano, kierunek orzecznictwa był w tej mierze ukształtowany, a wątpliwości wyjaśniono powołaną wcześniej uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., stanowiącą, że opłaty planistycznej nie pobiera się w wypadku darowizny na rzecz osób bliskich. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to - jeśli się uwzględni racjonalność jego działań - czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż "sprzedaż" (np. na zamianę), a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich, skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa. Mając powyższe na uwadze zgodzić się trzeba z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym), to jednak nie można tego uznać za "zbycie", o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem takie uregulowanie nie ma charakteru czynności rozporządzającej nieruchomością wobec osób trzecich dokonaną w ramach transakcji wolnorynkowej, lecz jest to czynność dokonana tylko i wyłącznie pomiędzy spadkobiercami celem uregulowania ich wzajemnej sytuacji w wyniku nabycia spadku. Na skutek działu spadku dokonuje się konkretyzacja składników masy spadkowej przypadających poszczególnym spadkobiercom. Zbycie nieruchomości jako przesłankę naliczenia opłaty planistycznej należy zatem rozumieć jako czynność prawną skutkującą przeniesieniem własności w drodze transakcji kupna-sprzedaży, a nie w ramach działu spadku, który stanowi jedynie wykonanie uprawnień wynikających z dziedziczenia poprzez przydział konkretnych składników majątku. Obwiązek zapłaty renty planistycznej powstaje dopiero gdy po dziale spadku właściciel dokona sprzedaży nieruchomości w drodze zewnętrznej transakcji rynkowej na rzecz osób trzecich. Na marginesie zwrócić należy uwagę na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia przez organ, czy wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek podziału nieruchomości, na co wielokrotnie powoływało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i co zdaje się sugerować operat szacunkowy sporządzony dla "części nieruchomości", czy też na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego. Nadto organ winien uzupełnić akta administracyjne o postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z 18 lipca 2022 r. sygn. akt I Ns 699/21 o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym P. Z., którego brak w materiale dowodowym kontrolowanej sprawy. Mając na względzie poczynione dotychczas rozważania i stwierdzone uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania należnych solidarnie skarżącym od organu, ponieważ skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika nie zgłosili wniosku w tym przedmiocie najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontynuując postępowanie organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim organ zadba o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który podda ocenie pod kątem przepisów obowiązującego prawa. Następnie zaś w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu materialnemu i procesowemu. dj