II OSK 652/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 477/24 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr SKO 4122.11.2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 477/24, oddalił skargę D. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 22 kwietnia 2024 r., nr SKO 4122.11.2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 6 lutego 2024 r., nr 4/2024 o nałożeniu na D. S.A. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], o powierzchni 0,3858 ha, w wysokości 3 % wzrostu wartości nieruchomości dla funkcji 2MW-U oraz 0,1 % dla funkcji 4KDW/1, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynoszącej łącznie 18367,47 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło D. S.A. z siedzibą we W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wyrażające się w przyjęciu, że w stosunku do spornej nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie części przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną i usługi (2MW-U) o powierzchni 3187 m2, w sytuacji gdy nowo uchwalony plan miejscowy wyłączył z możliwości zabudowy część tej powierzchni o wielkości 779 m2 z jakiejkolwiek zabudowy ustalając obowiązującą linię zabudowy, co z kolei nie miało miejsca przed uchwaleniem planu i której to linii zabudowy nie uwzględnił autor operatu szacunkowy oraz organ wydający decyzję i sąd I instancji, co z kolei miało wpływ na wadliwe ustalenie wzrostu wartości spornej nieruchomości skutkujące naruszeniem przedmiotowego przepisu. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz kontrolowanej przez ten sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, a także kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało polegać na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że autor operatu szacunkowego, a za nim organy w decyzjach obu instancji nie wzięły pod uwagę tego, że plan miejscowy, ustalając obowiązującą linię zabudowy, wyłączył z możliwości zabudowy część powierzchni nieruchomości (779 m2), której zbycie stało się podstawą do uruchomienia postępowania w sprawie o ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, okazał się nieuzasadniony. Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Przedsiębiorstwa, w operacie szacunkowym z 17 marca 2023 r., na podstawie którego ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskazano przy określeniu szczegółowej charakterystyki gruntu nieruchomości wycenianej, między innymi to, że część wycenianej nieruchomości jest położona poza linią zabudowy, co wraz innymi wymienionymi jej cechami doprowadziło do uznania warunków zabudowy i zagospodarowania za "słabe", co z kolei wpłynęło na określenie wartości nieruchomości (s. 44 operatu). Po drugie, powyższy zarzut nie był podnoszony w skardze do Sądu I instancji i pojawił się po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Uznanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie zauważył, niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organ administracji wymaga postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z wykazaniem, iż w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami skargi oraz powołane w niej podstawy prawne, a tego nie uczynił. Zarzucenie w skardze kasacyjnej, że wojewódzki sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi, nie wyszedł poza jej granice i nie rozpoznał sprawy w całości, pomimo że był do tego zobligowany, daje bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (w przeciwieństwie do sądów wojewódzkich, związanego zarzutami skargi) podstawy do zbadania, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, które nie były podnoszone w skardze do Sądu I instancji (por. m.in. wyroki NSA z: 7.10.2009 r., II GSK 83/09, LEX nr 571738; 24.06.2014 r., II FSK 1901/12, LEX nr 1518957; 20.11.2014 r., II FSK 2594/14, LEX nr 1658076; 9.02.2023 r., I FSK 1798/22, LEX nr 3506852; 29.02.2024 r., I FSK 546/20, LEX nr 3781899). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.