II SA/Łd 920/25

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 października 2025 roku nr SKO.4173.33.2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dotyczącej ewentualnej zmiany stanu wody w rejonie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr OR.6331.4.2022.39.AK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 października 2025 r., nr SKO.4173.33.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 oraz art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr OR.6331.4.2022.39.AK o nałożeniu na wnioskodawców M. J. i K. J. obowiązku poniesienia kosztów w wysokości 20 000,00 zł brutto tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu wykonania ekspertyzy i sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stanu wody w rejonie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]). Z akt sprawy wynika, że ww. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta Zgierza nałożył na wnioskodawców M. J. i K. J. obowiązek poniesienia kosztów w wysokości 20 000,00 zł brutto tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu wykonania ekspertyzy i sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stanu wody w rejonie wskazanej wyżej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. J. i K. J. zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 126 § 3 oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia w treści uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym rzetelnego uzasadnienia podstaw wydania postanowienia, a także wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji - niezastosowanie się do podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania, co skutkowało niewystarczającym dla umożliwienia stronom postępowania administracyjnego poznania motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia; - art. 264 § 1 k.p.a. w z art. 262 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że kosztami opinii biegłego powinni zostać obciążeni wnioskodawcy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że powstałe koszty postępowania nie powinny być ponoszone przez wnioskodawców, bowiem z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż ich przeprowadzenie należało do obligatoryjnego obowiązku organu wynikającego z jego ustawowego obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez błędne uznanie, po przeprowadzonym postępowaniu na wniosek, że obowiązkiem ponoszenia kosztów przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego powinni zostać obciążeni wnioskodawcy. Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. J. postanowieniem z dnia 1 października 2025r. nr SKO.4173.34.2025 stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr OR.6331.4.2022.39.AK. Wskazanym zaś na wstępie postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. nr SKO.4173.33.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. J., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia (nr SKO.4173.33.2025) organ II instancji wskazał, że M. J. i K. J. - właściciele nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w Z. przy ul. [...], wnioskiem z dnia 10 lutego 2022 r. (data wpływu 15 lutego 2022 r.): 1) wystąpili o: - wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na gruncie ww. działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci: zalewania drogi publicznej ul. [...], zalewania posesji sąsiedniej o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. [...], braku możliwości korzystania z tej działki, braku możliwości swobodnego dojazdu do tej działki, - modyfikację ogrodzeń sąsiednich wzdłuż granicy działki [...] od strony zachodniej działek [...], [...], [...], - przywrócenie naturalnego spadku terenu przez działkę [...] lub działkę [...] do istniejącego przepustu melioracyjnego przechodzącego pod drogą publiczną ul. [...] na wysokości posesji [...] o nr ewid. [...] i [...] o nr ewid. [...] i [...], - obniżenie terenu działki o nr ewid. [...], [...] i [...] do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji na ww. działkach; 2) poinformowali, że obecny właściciel działki o nr ewid. [...] zabudował wlot do przepustu i podniósł poziom gruntu. Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pismem z dnia 14 marca 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art.234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. K. J. (wnioskodawca) w piśmie z dnia 15 maja 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, wskazał, że najbardziej fachową odpowiedź powinien wskazać biegły hydrolog, który ma wiedzę i doświadczenie w tym zakresie. Również Kolegium w decyzji z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr SKO.4173.11.2023 wskazało potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że dokonano rozeznania rynku i organ I instancji wystąpił w dniach: 2 czerwca 2023 r., 5 czerwca 2023 r. i 6 czerwca 2023 r. do szesnastu podmiotów z zaproszeniem do udziału w konkursie ofert do złożenia oferty w postępowaniu pn. "[...]". W wyznaczonym do dnia 16 czerwca 2023 r. terminie składania ofert, ofertę złożył jeden podmiot - dr inż. J. P. upr. [...] w zakresie sieci sanitarnych i ochrony środowiska, rzeczoznawca w zakresie ochrony wód nr uprawnienia [...], posiadający również kwalifikacje i uprawnienia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego (świadectwo nr [...]), oferując wykonanie ekspertyzy i sporządzenie opinii za kwotę 26 800 zł brutto. W wyniku negocjacji uzyskano cenę w wysokości 20 000,00 zł brutto. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2023r. nałożono na wnioskodawców – M. J. i K. J. na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. obowiązek wpłacenia solidarnie zaliczki w wysokości 20 000,00 zł brutto tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu określenia stosunków wodnych w rejonie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]). Na powyższe postanowienie wnioskodawcy w dniu 17 lipca 2023 r. złożyli zażalenie. Organ I instancji pismem z dnia 27 lipca 2023 r. poinformował strony, że na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 1 lutego 2024 r. stwierdziło niedopuszczalność złożonego zażalenia. W dniu 27 lipca 2023 r. została zawarta z dr. inż. J. P. umowa nr [...] na wykonanie ekspertyzy i sporządzenie opinii określającej czy doszło do zmiany wody na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] położonych w Z. w obrębie [...] i wskazanie jakie działania i gdzie zaistniałe spowodowały naruszenie stosunków wodnych i czy te naruszenia szkodliwie wpływają na grunty stanowiące działki o nr ewid. [...] i [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. postanowił powołać dr inż. J. P. w charakterze biegłego w celu wykonania powyższej ekspertyzy zgodnie z ww. umową. W wyniku powyższej umowy we wrześniu 2023 r. dr inż. J. P. - rzeczoznawca w zakresie sieci sanitarnych i ochrony środowiska (nr uprawnień: [...]) wykonał ekspertyzę techniczną dotyczącą analizy przyczyn i ewentualnych działań na zmianę stosunków wodnych pomiędzy nieruchomościami położonymi w Z., obręb [...], o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w rejonie ul. [...] podlegającymi różnym wpływom istniejącego systemu wodno-gruntowego przekształconego przez właścicieli działek. Organ I instancji na podstawie rachunku z dnia 29 września 2023 r. dokonał zapłaty za wykonaną ekspertyzę w kwocie 20 000,00 zł. Wykonawca ekspertyzy w toku postępowania w dniach 28 lutego 2024 r. oraz 19 września 2024 r. złożył wyjaśnienia do sporządzonej ekspertyzy. Prezydent Miasta Zgierza decyzją z dnia 20 listopada 2024 r., znak OR.6331.4.2022.38.AK, odmówił nakazania właścicielom działek o nr ewid.: [...] i [...] położonych w Z. przy ul. [...] i ul. [...], [...] położonej w Z. przy ul. [...], [...] położonej w Z. przy ul. [...], przywrócenia stosunków wodnych na gruncie tych działek do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce o nr ewid. [...] położonej w Z. przy [...], modyfikacji ogrodzeń sąsiednich wzdłuż granicy działki [...] od strony zachodniej działek [...], [...], [...], przywrócenia naturalnego spadku terenu przez działkę [...] lub działkę [...] do istniejącego przepustu melioracyjnego przechodzącego pod drogą publiczną ul. [...] na wysokości posesji [...] o nr ewid. [...] i [...] o nr ewid. [...] i [...], obniżenia terenu działki o nr ewid. [...], [...] i [...] do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji na ww. działkach. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, zatem stała się ostateczna. Następnie organ I instancji, na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr OR.6331.4.2022.39.AK nałożył na wnioskodawców M. J. i K. J. obowiązek poniesienia kosztów w wysokości 20 000,00 zł brutto tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu ze wspomnianej opinii biegłego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na podstawie art. 234 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960) – powoływanej dalej jako: "u.p.w.", zostało wszczęte na wniosek M. J. i K. J.. W toku postępowania m.in. na wniosek wnioskodawców została wykonana opinia w sprawie naruszenia stosunków wodnych, którą sporządził dr inż. J. P. Koszt wykonania opinii w kwocie 20 000,00 zł poniósł organ I instancji. Opinia powyższa zanegowała spowodowanie zmiany stosunków wodnych na terenie ww. działek. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję z dnia 20 listopada 2024 r., znak OR.6331.4.2022.38.AK. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o nałożeniu kosztów wykonania ww. opinii na M. J. i K. J. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wskazał, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie analogiczny wniosek należy wyprowadzić względem sytuacji, gdy organ I instancji ponad wszelką wątpliwość stwierdzi, że nie miała miejsca jakakolwiek postać naruszenia stosunków wodnych, którą wnioskodawca postępowania zarzucał właścicielowi gruntu sąsiedniego. Podobny pogląd – jak wskazało Kolegium - co do sytuacji wyczerpujących hipotezę art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. został zaprezentowany także w piśmiennictwie, "taką sytuacją może być zarówno działalność polegająca na bezprawnej zmianie stosunków wodnych i wyrządzeniu sąsiadowi szkody, jak i złożenie wniosku o ustalenie zmiany stosunków wodnych, która w rzeczywistości nie wystąpiła" (A. Mazurkiewicz, Uwagi odnośnie do zasadności zmian regulacji normatywnej dotyczącej zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w postępowaniu administracyjnym, Ius et Administratio 3/2023, s. 157). Uwzględniając powyższe organ II instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek M. J. i K. J. ustalono, iż podawane przez wnioskodawców okoliczności, które miały doprowadzić do zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla jego nieruchomości, nie miały miejsca. Właściciele gruntów sąsiednich nie dokonali zmian na swoich gruntach ze szkodą na grunty wnioskodawców. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że składając do organu administracji pismo inicjujące postępowanie w konkretnej sprawie strona winna wskazywać okoliczności istotne dla tej właśnie sprawy i liczyć się z możliwością obciążenia kosztami postępowania, jeżeli zostaną one poniesione z winy strony, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. J., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący i niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz na zaniechaniu przestrzegania zasad prowadzenia postępowania z poszanowaniem reguł bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadzające się do zaniechania ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, objawiające się nierozpoznaniem przez organ zarzutów zażalenia i nieodniesieniem się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do ich treści; - art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał postanowienie w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało, iż należało wydać rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy w rzeczywistości nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia; - art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia w treści uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym rzetelnego uzasadnienia podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji - niezastosowanie się do podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania, co skutkowało niewystarczającym dla umożliwienia stronom postępowania administracyjnego poznania motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia; - art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że organ obciążył wnioskodawców obowiązkiem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że powstałe koszty postępowania nie powinny być ponoszone przez wnioskodawców, bowiem z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż ich przeprowadzenie należało do obligatoryjnego obowiązku organu, wynikającego z jego ustawowego obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 234 ust. 3 u.p.w. poprzez błędne uznanie, że po przeprowadzonym postępowaniu na wniosek obowiązkiem ponoszenia kosztów przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego powinni zostać obciążeni wnioskodawcy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniach obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie opinia biegłego nie została wykonana na jego wniosek, czy też wniosek drugiego właściciela. Jednocześnie skarżący podniósł, że przeprowadzenie dowodu jest ustawowym obowiązkiem organu, bowiem z podstawowych reguł i zasad wynika, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie i jeżeli w konkretnym postępowaniu zachodzi potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego, to brak jest podstaw do obciążania strony kosztami na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nie wystąpiły podstawy do obciążanie go kosztami sporządzenia opinii biegłego, bowiem w żaden sposób nie wynikły one z jego winy. Ponadto skarżący zarzucił niedokonanie przez organ II instancji własnej oceny przedmiotu sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast stwierdzenie nieważności postanowienia w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, a zatem stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku skargi na postanowienie organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z dnia 2 marca 2026 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na wnioskodawców: M. J. i K. J. obowiązku poniesienia kosztów w wysokości 20 000,00 zł brutto tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu wykonania ekspertyzy i sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stanu wody w rejonie wskazanej na wstępie nieruchomości. Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów i wskazanym trybie zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.". Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Na tle powołanego przepisu sformułowano w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa administracyjnego jednolity pogląd, że w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – obowiązek ponoszenia kosztów postępowania spoczywa na organie administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza powołany przepis art. 262 § 1 k.p.a., który określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę. Niewątpliwe wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter zamknięty, a to oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 898-900 wraz z powołanym orzecznictwem). W kontrolowanej sprawie jako podstawę prawną nałożenia na wnioskodawców obowiązku poniesienia kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przyjęto art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy stwierdziły, że wnioskodawcy postępowania dotyczącego wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na gruncie działek o nr ewid. [...], [...],[...], [...] do stanu poprzedniego powinni ponieść koszty postępowania, tj. opinii biegłego, jako sporządzonej w ich interesie (na ich wniosek), ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na ich żądanie, a koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organów. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 oraz art. 264 k.p.a. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów jako naruszające prawo nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą regułą interpretacyjną, wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji, opisanego w art. 262 § 1 k.p.a., nie można traktować rozszerzająco. W celu prawidłowego ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi strony zamiast organu, konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie, że spełniona została co najmniej jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie, to jest, że koszty postępowania wynikały z winy strony lub że koszty te zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a przy tym – co niezwykle istotne – nie wynikały one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się nie tylko do postępowań wszczynanych z urzędu, ale dotyczy również postępowań wszczętych na żądanie strony, w których poniesienie kosztów postępowania wynikało z obowiązku ustawowego obciążającego organ administracji publicznej. Należy wskazać, że w świetle art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.1087 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.w.", obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 20 listopada 2024 r. dotyczącej odmowy nakazania właścicielom wskazanych w niej działek przywrócenia stosunków wodnych na gruncie tych działek do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na wskazanej w niej działce, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Powołany art. 234 Prawa wodnego z 2017 r. przewiduje administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłankę wydania nakazu stanowi stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Niewątpliwie okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie wskazanego art. 234 Prawa wodnego z 2017r. opinia biegłego stanowi podstawowy dowód w sprawie. Organy nie mogą przy tym zapominać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu administracji, a nie strony, jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu (bądź także na wniosek strony) koniecznych w tym celu dowodów, m.in. opinii biegłego – na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W kontrolowanej sprawie, dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, niewątpliwie to organ administracji prowadzący postępowanie zobowiązany był do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego oraz wydania stosownej decyzji w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek ten spoczywał na organie niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – na wniosek złożony przez skarżącego i drugiego współwłaściciela nieruchomości. W tej sytuacji za nieprawidłowe należy więc uznać stanowisko Kolegium, że obciążenie wnioskodawców ww. postępowania kosztami opinii biegłego wynikało z tego, że opinia była przeprowadzona w ich interesie (na ich wniosek). Ustalenie najistotniejszej okoliczności w postępowaniu w przedmiocie zmiany stosunku wód na gruncie, tj. czy w ogóle doszło do takiej zmiany wskutek działań właściciela tego gruntu, czy ta zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, wymaga bowiem zwykle wiadomości specjalnych i uzasadnia dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego, choć nie jest to wymóg obligatoryjny i automatyczny. Organ może bowiem w ramach własnych kompetencji stwierdzić oczywistą niezasadność żądania, jeśli inne środki dowodowe dają ku temu niebudzącą wątpliwości podstawę. Jeżeli jednak organ prowadzący postępowanie dopuszcza dowód (opinię biegłego), nie oznacza to, że każdorazowo organ ten obowiązany jest obciążyć kosztami przeprowadzenia wspomnianego dowodu strony postępowania, w tym stronę, na wniosek której wszczęte zostało postępowanie. Jak bowiem wyżej wskazano, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., którą rozwijają następnie art. 77 § 1 i 80 k.p.a., organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, zobligowane są do podjęcia w prowadzonym postępowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co oznacza, że obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz – co wyraża zasada swobodnej oceny dowodów – ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W kontrolowanej sprawie wyjaśnienie kwestii zakłócenia stosunków wodnych na wskazanych działkach niewątpliwie wymagała sporządzenia opinii przez biegłego, co potwierdziło także Kolegium w decyzji z dnia 3 kwietnia 2023 r., a Kolegium w zaskarżonym postanowieniu na okoliczność tę także zwróciło uwagę (str. 3 postanowienia). Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, w tej sytuacji nie było podstaw do obciążania skarżącego (wnioskodawców) kosztami przedmiotowej opinii na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozważanym aspekcie Sąd podziela bowiem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, przypadek, że koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, dotyczy sytuacji, gdy "organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne" (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Kr 675/14 i z dnia 6 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2229/17, CBOSA). Oznacza to tym samym, że koszty postępowania poniesione w interesie strony, to koszty związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Kr 402/13, CBOSA). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż "z zasady prawdy obiektywnej należy wyprowadzić wniosek, że wina strony, jej żądania lub interes, które powodują powstanie kosztów postępowania i wyjątkowe obciążenie kosztami postępowania, powinny być pojmowane w płaszczyźnie procesowej, a więc jako przyczyny związane z działaniami lub zaniechaniami procesowymi strony (np. ponawianie bezzasadnych wniosków dowodowych, nieusprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawę administracyjną, ukrywanie lub spóźnione zgłaszanie dowodów). Możliwość rozważania winy lub interesu strony w płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko stoi w sprzeczności z treścią językową oraz systemowym (procesowym) usytuowaniem przepisu art. 262 § 1 k.p.a., lecz dodatkowo może godzić w zakres i stopień realizacji przez stronę jej uprawnień procesowych, skoro określona interpretacja regulacji materialnoprawnej może prowadzić do obciążenia kosztami postępowania strony, której w sensie procesowym nie można zarzucić przyczynienia się do powstania lub zwiększenia kosztów postępowania. Trzeba zatem przyjąć, że odstępstwa od zasady sformułowanej w art. 262 § 1 k.p.a. są dopuszczalne jedynie na podstawie regulacji materialnoprawnej lub procesowej o charakterze szczególnym, która wyraźnie i niedwuznacznie wyłączy zasadę ponoszenia kosztów postępowania przez organy administracji publicznej" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Rz 1255/15, CBOSA). Reasumując, stanowisko organów w kontrolowanej sprawie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że konieczność poniesienia kosztów postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. wynika z tego, że postępowanie to, wszczęte na skutek wniosku skarżącego (wnioskodawców), którzy zarzucili naruszenie stosunków wodnych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakończyło się decyzją odmowną z uwagi na brak naruszenia stosunków wodnych. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, taka okoliczność nie jest jednak wystarczająca do przyjęcia, że zachodzi przesłanka z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca obciążenie skarżącego (i drugiego wnioskodawcę) kosztami prowadzonego postępowania. Na kanwie powyższych rozważań należało zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 u.p.w. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Wobec stwierdzonych naruszeń za zasadne uznać należało także podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia pozostałych wskazanych przepisów postępowania, w tym: art.8 § 1, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, przeanalizuje sprawę pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a. i tym samym rozważy możliwość umorzenia postępowania w kontrolowanej sprawie, uprzednio przy tym rozważając kwestię konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia dotyczącego nałożenia na skarżącego (wnioskodawców) obowiązku wpłacenia zaliczki tytułem pokrycia kosztów przeprowadzenia dowodu z ww. opinii biegłego. Podkreślić bowiem należy, że obowiązkiem organu jest wydanie rozstrzygnięcia stosowanie do poczynionych w sprawie ustaleń i przepisów znajdujących w niej zastosowanie, w sposób odpowiadający regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (100 zł). ał