II SA/Łd 471/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej I. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi zaksięgowaną w dniu 5 kwietnia 2023 r. pod pozycją [...]. ał

Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. I.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w razie nieuwzględnienia wniosku – o jej oddalenie. Rada Miejska w Łodzi stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z powtórnym wniesieniem tożsamego podmiotowo i przedmiotowo wezwania oraz skargi, co implikuje konieczność jej odrzucenia jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 60/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sąd zobowiązany jest skontrolować przesłanki dopuszczalności skargi, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (§ 2a). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany między innymi w zakresie art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy nowelizującej. Stosownie do tych przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP została podjęta w dniu 17 maja 2006 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie). Wobec powyższych ustaleń wskazać należy, że skarżący był zatem zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest bowiem obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżąca w dniu 22 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 60/22 sąd odrzucił skargę wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca w istocie nie dotrzymała terminu do złożenia skargi na wskazywany przez nią akt prawa miejscowego. Wówczas skarżąca z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpiła w dniu 27 września 2021 r. Odpowiedź na wezwanie złożona w formie uchwały została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 listopada 2021 r. Skarga została natomiast złożona przez skarżącą dniu 22 grudnia 2021 r. Natomiast jako upływ terminu do wniesienia skargi należało uznać dzień 26 listopada 2021 r. jako przypadający w 60 dni po dniu doręczenia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 249/22 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Z kolei w rozpoznawanej sprawie skarżąca skierowała do Rady Miejskiej w Łodzi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 27 lutego 2023 r. W dniu 24 marca 2023 r. doręczono skarżącej pismo organu stwierdzające brak podstaw do załatwienia sprawy na skutek wniesienia drugiego tożsamego podmiotowo i przedmiotowo wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego tej samej uchwały. Natomiast pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. skarżąca ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP. W jej ocenie stanowisko organu należy uznać za nieuzasadnione z uwagi na fakt, że wezwanie dotyczy odmiennych okoliczności i zawiera nową argumentację prawną. Wobec tak podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że wezwanie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu. Jednocześnie wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Nie można zatem instytucji tej traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Przyjęcie powyższego poglądu pozbawiałoby takiego działania znaczenia prawnego, zaprzeczałoby jego istocie i w efekcie skutkowałoby destabilizacją obrotu prawnego nie poprawiając jego bezpieczeństwa. Takie rozumienie wezwania niewątpliwie stawiałoby wnoszących skargi na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca wskazuje na przepisy prawne odnoszące się do środków odwoławczych, ma na celu umożliwienie określonemu podmiotowi prawa do jednokrotnego wniesienia danego środka odwoławczego od konkretnego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako surogat środka odwoławczego nie ma jednocześnie podstaw, aby traktować je w sposób odmienny, niż określają to przepisy odnoszące się do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli zatem skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Podgląd ten jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (por. postanowienia NSA dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12; z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 227/12; z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1516/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12; z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 895/11; z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 744/11 lub z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/11, CBOSA). Powyższe oznacza, że kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzyłoby termin do złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na tę samą uchwałę. Wobec tego skoro ten sam podmiot może tylko raz wezwać do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do tego samego aktu prawa miejscowego kolejne wezwanie jest bezskuteczne i nie otwiera drogi do złożenia następnej skargi do sądu administracyjnego. Droga ta zamknęła się bowiem wraz z upływem 30- lub 60-dniowego terminu w zależności od tego czy organ udzielił odpowiedzi na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym skarga wniesiona na skutek złożenia kolejnego wezwania dotyczącego tego samego aktu prawa miejscowego nie odniesie skutku prawnego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżąca wskazuje, że skarży uchwałę w odmiennym zakresie niż za pierwszym razem powołując odmienną argumentację prawną. To nie zagadnienie powagi rzeczy osądzonej stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi, lecz upływ terminu do wniesienia skargi w związku z bezskutecznością kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które jako takie nie otwiera nowego terminu do wniesienia skargi. Podkreślenia wymaga, że taka interpretacja pozostaje w zgodzie z fundamentalną zasadą pewności prawa i uniemożliwia wielokrotne skarżenie przez ten sam podmiot tego samego aktu prawa miejscowego, który jest aktem zawierającym normy kształtujące sytuację prawną wielu podmiotów a nie tylko skarżącego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1155/22, CBOSA). Odnosząc się jednocześnie do argumentu, że wezwanie dotyczy innych okoliczności i zawiera nową argumentację, wskazać należy jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 2019/19, że odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami czy zażaleniami należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Nie ma podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku wykorzystania tego środka prawnego nie ma podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na innych podstawach prawnych i faktycznych. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że złożenie kolejnych pism wzywających organ do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje zmiany liczenia do terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który powinien być związany z wniesieniem pierwszego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OZ 752/22, CBOSA). Reasumując stwierdzić należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością jednokrotną, a kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzy termin do złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na daną uchwałę. Skarżąca przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 lutego 2023 r. i wniesieniem skargi w niniejszym postępowaniu, jednokrotnie – w dniu 27 września 2021 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wniosła również skargę do WSA w Łodzi na powyższą uchwałę, którą sąd odrzucił z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że termin dla skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Pomorskiej, Henrykowskiej i torów PKP rozpoczął bieg z chwilą złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. w dniu 27 września 2021 r. i upłynął z dniem 27 listopada 2021 r. Prowadzi to do stwierdzenia, że niniejsza skarga, pomimo wniesienia w następstwie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest spóźniona, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu. Z powyższych względów sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. is