II OZ 416/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 471/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...],[...] i [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 471/23 odrzucił skargę I. P. (dalej: "skarżąca") z 5 kwietnia 2023 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...],[...] i [...]. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zaskarżenie uchwały podjętej przed 1 czerwca 2017 r. musi być poprzedzone wystąpieniem z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie natomiast do art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) stanowi, że w wypadku o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowa skarga stanowi kolejną skargę skarżącej na ww. uchwałę. Skarżąca bowiem już 22 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06, poprzedzając ją stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 60/22 Sąd odrzucił skargę z 22 grudnia 2021 r. z uwagi na złożenie jej po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 249/22 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Tym samym skarga z 5 kwietnia 2023 r. jest drugą skargą skarżącej na tą samą uchwałę. Tak jak w przypadku pierwszej skargi, skarżąca przed jej wniesieniem, skierowała 27 lutego 2023 r. do Rady Miejskiej w Łodzi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością jednokrotną, a kolejne wezwanie nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzy termin do złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na daną uchwałę. W niniejszej sprawie natomiast skarżąca przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 27 lutego 2023 r. i wniesieniem skargi w niniejszym postępowaniu, jednokrotnie – tj. 27 września 2021 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wniosła również skargę do Sądu na powyższą uchwałę, którą sąd odrzucił z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że termin dla skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 rozpoczął bieg z chwilą złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 27 września 2021 r. i upłynął z 27 listopada 2021 r. Dlatego też przedmiotowa skarga, pomimo wniesienia jej w następstwie kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest spóźniona, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, iż drugie wezwanie skarżącej dotyczy innych okoliczności i zawiera nową argumentację, Sąd I instancji wskazał, że odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami czy zażaleniami należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Nie ma podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku wykorzystania tego środka prawnego nie ma podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na innych podstawach prawnych i faktycznych. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że złożenie kolejnych pism wzywających organ do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje zmiany liczenia do terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który powinien być związany z wniesieniem pierwszego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), przez odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na rzekome wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia, w sytuacji gdy skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowo terminu - skarga wniesiona 5 kwietnia 2023 r., poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 27 lutego 2023 r., a więc z zachowaniem 60-dniowego przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. - a zatem nie było podstaw do jej odrzucenia i Sąd winien był rozpoznać skargę merytorycznie; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g." w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy nowelizujące], tj. sprzed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością jednokrotną, a kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otworzy termin do złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na daną, w sytuacji gdy nie ma podstawy prawnej dla pozbawienia skarżącej możliwości ponownego (kolejnego) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do ponownego zaskarżenia tej samej uchwały w razie jeżeli wezwanie to oparte jest na nowej argumentacji prawnej, co w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, iż wobec skierowania przez skarżącą ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, opartego na odmiennej argumentacji prawnej i nowych zarzutach, a następnie skierowania skargi w zakresie nowego wezwania, Sąd ten zobligowany był rozpoznać merytorycznie wniesioną w terminie skargę, czego sprzecznie z treścią art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP zaniechał, pozbawiając skarżącą zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu i kontroli działalności administracji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w nim zarzutów. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie, jak również o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego do organu, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym skoro zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 maja 2006 r. nr LXVII/1263/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji (dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z 23 września 2016 r., II OZ 913/16; z 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08; z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2/12; z 24 marca 2015 r., II OSK 545/15). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia pozostaje także fakt, że poprzednia skarga strony złożona na uchwałę została odrzucona bez merytorycznego odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Obowiązujące regulacje nie zawierają bowiem przepisów dopuszczających wnoszenie kolejnych skarg do sądu administracyjnego na ten sam akt do momentu merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z 22 marca 2019 r., II OZ 219/19). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca dwukrotnie pismami z 22 września 2021 r. oraz 27 lutego 2023 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały. Oznacza to, że drugie ze złożonych pism nie mogło zostać uznane za odrębne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uprawniające do złożenia nowej skargi. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako złożoną po upływie terminu do jej wniesienia związanego z wniesieniem pierwotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że złożone przez nią wezwania należy potraktować jako odrębne z uwagi na oparcie ich na odmiennych przesłankach faktycznych i prawnych, zwrócić należy uwagę, że zarówno w pierwszym jak i drugim wezwaniu skarżąca kwestionowała wprowadzenie w uchwale ograniczenia w zabudowie jej działki. W tym zakresie w wezwaniach powołała się na różne zarzuty z inną argumentacją. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby zakres zaskarżenia się zmienił. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, iż odwołania i zażalenia również mogą zostać oparte na różnych przesłankach faktycznych i prawnych, a pomimo tego kolejne pisma będące odwołaniami czy zażaleniami należy uznać za pojedyncze środki zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do dopuszczenia podziału wniesionego środka zaskarżenia na skutek wnoszenia odrębnych pism w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem zwykłego środka zaskarżenia, to również w przypadku tego środka prawnego brak jest podstaw do dopuszczenia możliwości dzielenia go z uwagi na oparcie kolejnych zarzutów na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych. W konsekwencji przyjąć należy, że złożenie kolejnych pism wzywających organ do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje zmiany liczenia do terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który powinien być związany z wniesieniem pierwszego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji, jak już wskazano powyżej, stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. W świetle powyższego należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego związany był z pismem skarżącej złożonym 27 września 2021 r. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji uznać należy za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wskazać należy, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, co wynika z zakresu odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.