II SA/Łd 456/22

Dnia 20 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 marca 2022 r. nr KO.441.79.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. MR

II SA/Łd 456/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzji z 30 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzji z dnia 8 lutego 2022 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przez Kierownika Zespołu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim, w sprawie odmowy przyznania M.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata P.K. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, ze w dniu 12 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem P.K. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką E.K. oraz bratem P.K., który orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności z dnia 12 grudnia 2006 r. został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenie, rehabilitacji i edukacji. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 października 2006 r. P.K. nie jest osobą samodzielną, ma czterokończynowe porażenie mózgowe, porusza się na wózku inwalidzkim. Wymaga pomocy we wszystkich czynnościach, tj. przy kąpieli, ubieraniu się, zmianie pampersów, stosowaniu środków przeciwodleżynowych, oklepywaniu pleców, zmianie pościeli, myciu głowy, dozowaniu i podawaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept, robieniu zakupów, przygotowaniu i podawaniu posiłków (jest karmiony), wykonywaniu prac porządkowych w mieszkaniu, załatwianiu spraw urzędowych, wyprowadzaniu wózkiem na spacery. Wnioskodawczyni nigdy nie pracowała zawodowo. Od 2010 r. pobierała świadczenie opiekuńcze na brata. Obecnie pobiera zasiłek dla opiekuna, przyznany decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. na okres od 15 maja 2015 r. bezterminowo. Matka wnioskodawczyni E.K. (68 lat) posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności - orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 kwietnia 2021 r. M.K. oświadczyła, że stan zdrowia matki systematycznie się pogarsza i pozostaje pod kontrolą poradni specjalistycznych. Organ I instancji wskazał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem, jednak ze względu na to, że M.K. jest spokrewniona z bratem w dalszej kolejności niż matka, w sprawie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 17 ust. 1 art. 3 pkt 21 lit. a art. 17 ust. 1a art. 17 ust. 5 ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwana dalej "u.ś.r.". uznało, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji prawidłowo orzekł, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na brata. Wyjaśniono, ze matka P.K. – E.K. nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności, czyli siostrę M.K. Organ podkreślił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wyraźnie wskazał, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że pomimo, iż jak wskazuje skarżąca mama sama wymaga pomocy i jej stan systematycznie się pogarsza to brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Dopiero w momencie uzyskania przez E.K. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżąca będzie mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad bratem. Końcowo organ podkreślił, że w tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że w sprawie zachodzi także negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. bowiem M.K. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna - decyzja z dnia 10 czerwca 2014 r. zmieniona decyzją z dnia 24 października 2018 r. Sprawa nie mogła być mianowicie rozpoznana w kontekście "zbiegu uprawnień", o jakim mowa w art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., gdyż nie została spełniona przesłanka pozytywna, o której mowa wyżej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 marca 2022 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej Decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako siostra niepełnosprawnego nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. – art. 7, art. 77 oraz art. 80 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o: rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 08 lutego 2022 r. , zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, matka osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem w sposób wystarczający z uwagi na własny stan zdrowia. Wnioskiem z 28 czerwca 2022 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającego z dokumentu – oczernieniu o stopniu niepełnosprawności zgonie z którym E.K. zalicza się do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do od dnia 26 kwietnia 2022 r. Postanowiłem z dnia 27 lipca 2022 r. WSA w Łodzi zwiesił postepowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie spray zależy od treści orzeczenia, które wyda skład poszerzony NSA w sprawie I OPS 2/22. Postanowieniem z 18 listopada 2022 r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie strony złożyły zgodny wniosek o jej rozpoznanie w omawianym trybie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny co do zasady nie sprawdzi postępowania dowodowego i orzeka na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie przy tym do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca należy do osób, na których w świetle treści art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata – P.K. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny czy dopuszczalne jest przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako siostrze osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w sytuacji gdy żyje matka, zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad synem, która jednakże, ze względu na stan zdrowia (lekki stopień niepełnosprawności – na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie jest w stanie wywiązywać się z tego obowiązku. Wskazać należy w związku z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W opozycji do powyższego, drugie stanowisko wskazywało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli z przyczyn obiektywnych osoby te nie mogły realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy uznawały w takiej sytuacji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej takiej opieki. Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22. Zgodnie z tą uchwałą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skład orzekający Sądu jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych NSA nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Treść powyższej uchwały oraz okoliczność, że matka niepełnosprawnego (tj. brata skarżącej) żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności musi prowadzić do stwierdzania, że nie zaistniał przewidziany w art. 17 ust. 1a u.ś.r. warunek przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Odnośnie wniosku strony skarżącej dnia z 28 czerwca 2022 r. o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego dowodowego z dokumentu (w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 maja 2022 r. z zgodnie którym E.K. zalicza się do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do od dnia 26 kwietnia 2022 r.) wyjaśnić należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Załączony dowód został sporządzony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem nie mógł być znany organom orzekającym w niniejszej sprawie. Jego dopuszczenie, jako dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miałoby więc charakteru uzupełniającego, lecz ustalający. Sąd administracyjny nie jest natomiast powołany do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, załatwionej zaskarżonym orzeczeniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się wokół naruszeń przepisów postępowania to, w ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły bowiem w sprawie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Mając na uwadze wykazywany przez skarżącą stan zdrowia matki należy ubocznie zauważyć, że odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza ponownego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy jej matka uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie takiego orzeczenia umożliwi ubieganie się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na brata. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. is