II SA/Łd 31/26

Dnia 7 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 31 października 2025 roku znak: I-DSK.7023.6.68.2025.jj w przedmiocie nakazu zaprzestania przetwarzania odpadów nieujętych w zezwoleniu oddala skargę. a.bł.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 31 października 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 425) oraz ustaleń kontroli pozaplanowej, interwencyjnej przeprowadzonej przez inspektorów w okresie od dnia 21 lipca 2025 r. do dnia 13 października 2025 r. na terenie wyrobiska [...] zlokalizowanego w m. Z. na działkach o numerach ew. [...] i [...], obręb [...], gm. S. eksploatowanego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził: 1. zaprzestać przetwarzania odpadów nieujętych w zezwoleniu Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 16 września 2024 r., znak: [...], w ramach rekultywacji wyrobiska [...], z wyjątkiem działań zmierzających do usunięcia odpadów nieprzeznaczonych do odzysku w procesie przetwarzania. Termin realizacji: w terminie natychmiastowym do stałego przestrzegania; 2. prowadzić ewidencję odpadów w sposób terminowy i zgodnie ze stanem rzeczywistym w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO). Termin realizacji: do stałego przestrzegania. Wyznaczył także termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 1 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu tego zarządzenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli pozaplanowej, interwencyjnej przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w S. w okresie od dnia 21 lipca 2025 r. do dnia 13 października 2025 r. na terenie wyrobiska [...] zlokalizowanego w m. Z. na działkach o numerach ew. [...] i [...], obręb [...], gm. S. eksploatowanego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym, Kierownik Delegatury WIOŚ w S., działający z upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził w punktach 1-2 ich usunięcie. Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wyjaśnił, że podczas oględzin wyrobiska poeksploatacyjnego [...] przeprowadzonych w dniu rozpoczęcia kontroli, tj. w dniu 21 lipca 2025 r. inspektorzy ustalili, m.in. że na czaszy wyrobiska, na powierzchni o wymiarach ok. 35 m x 43 m znajdują się odpady w tym: folie, butelki plastikowe, kołki plastikowe, gruz budowlany, wstążki, elementy tekstylne, drewno, elementy metalowe (druty), pozostałości pianki montażowej, styropian, fragmenty worków po materiałach budowlanych, przewody hydrauliczne, izolacje kabli. W dniu 29 lipca 2025 r. inspektorzy ponownie przeprowadzili oględziny wyrobiska poeksploatacyjnego [...], podczas których zostało wykonanych 13 wykopów we wskazanych przez inspektorów miejscach na terenie wyrobiska. Średnia głębokość wykopów wynosiła ok. 1,78 m, natomiast obszar objęty wykopami wynosił ok. 2 900 m2. Podczas wykopów dokonywane były pomiary głębokości wykonywanych otworów oraz prowadzona była ocena składu morfologicznego wydobytych z wykopów odpadów. Na podstawie oględzin terenowych oraz oceny materiału z wykopów inspektorzy ustalili, że zdeponowane odpady wykazują cechy odpadów pochodzących z procesów rozdrabniania strumienia odpadów wielomateriałowych. Ogólną masę zdeponowanych odpadów stanowią: - tworzywa sztuczne w postaci kawałków opakowań, pojemników po farbach i materiałach budowlanych, elementów wyposażenia, folii; - guma; - materiały tekstylne w postaci szmat, ubrań, tapicerek, wypełnień (pianka PUR); - rozdrobnione fragmenty drewna, płyt meblowych oraz dykty; - materiały izolacyjne w postaci wełny szklanej i styropianu; - szczątki roślinne oraz rozdrobnione odpady organiczne; - szkło; - drobne frakcje mineralne w postaci gruzu ceglanego, kawałków betonu i ceramiki; - zanieczyszczenia o ciemnej barwie o nieustalonym pochodzeniu. Powyższe odpady posiadają charakter odpadów komunalnych. Mając na uwadze powyższe organ dodał, że decyzją, znak: KLSV.7244.21.2024.MS (ŚRIV.7244.20.2023.MS), z dnia 16 września 2024 r. Marszałek Województwa Łódzkiego zezwolił A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża [...], zlokalizowanego w miejscowości Z. Odpady o charakterze komunalnym nie są wyszególnione w ww. zezwoleniu i nie mogą być przetwarzane w ramach rekultywacji wyrobiska. W dalszej kolejności organ wskazał, że przeprowadzona przez inspektorów w dniu 23 września 2025 r. analiza Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) polegająca na zweryfikowaniu Kart Ewidencji Odpadów (KEO) i Kart Przekazania Odpadów (KPO) wykazała, iż: - kontrolowany podmiot nie ewidencjonował wszystkich odpadów deponowanych na terenie wyrobiska [...], tj. odpady o charakterze komunalnym (zawierające w swoim składzie m.in. folię, tworzywa sztuczne, gumę, elementy tekstylne, szkło, elementy metalowe) były deponowane na wyrobisku bez prowadzenia dla tych odpadów Kart Ewidencji Odpadów (KEO) oraz Kart Przekazania Odpadów (KPO) w bazie BDO, - potwierdzanie przejęcia odpadów na teren rekultywowanego wyrobiska prowadzone było z dużym opóźnieniem. Przejęcia odpadów w wielu przypadkach w KPO potwierdzane były w tym samym dniu i o tej samej godzinie, co świadczy, iż potwierdzanie przejęcia każdej partii odpadów nie następowało tuż po ich przyjęciu na wyrobisko, ale jakiś czas później. Końcowo organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.o.o.", posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów jak również budowania ustaleń tylko i wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach organu, w szczególności nierzetelne wnioskowanie o rzekomym komunalnym pochodzeniu odpadów oraz nieuwzględnienie uwag skarżącej do protokołu kontroli przedstawionych argumentów prawnych; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zarządzenia, polegające w szczególności na braku wskazania, na jakiej podstawie prawnej organ posługuje się pojęciem "odpadów o charakterze komunalnym", niewskazaniu okoliczności faktycznych potwierdzających rzekomą "komunalność" odpadów; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.o. poprzez błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że na terenie rekultywowanego wyrobiska deponowane były "odpady o charakterze komunalnym", podczas gdy pojęcie "odpadów o charakterze komunalnym" nie istnieje w systemie prawa, kwalifikacja odpadów dokonana przez organ pozostaje w sprzeczności z definicją odpadu komunalnego; b) art. 3 ust. 3 pkt 6a u.o.o. poprzez błędną wykładnię oraz zignorowanie tego, że odpady zdeponowane w wyrobisku stanowiły odpady budowlane i rozbiórkowe, powstałe w związku z robotami budowlanymi, co potwierdza w szczególności brak właściwości biologicznie czynnych, ustalenia z oględzin (brak resztek żywności, higienicznych, insektów, intensywnych odorów); c) art. 66 ust. 1 u.o.o. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieprowadzenia bieżącej ewidencji w BDO, pomimo że wszystkie przyjęte odpady zostały zaewidencjonowane i potwierdzone, przepisy nie określają częstotliwości rozumianej jako "bieżące prowadzenie ewidencji", a ponadto organ nie wykazał, na czym miałoby polegać rzekome uchybienie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie organ wskazał, że zdeponowane przez skarżącą odpady wykazały cechy odpadów pochodzących z procesów rozdrabniania strumienia odpadów wielomateriałowych. Ogólna masa zdeponowanych odpadów prawdopodobnie pochodzi z rozdrabniania odpadów : - 20 03 01 (zmieszane odpady komunalne) lub odpady wytworzone w trakcie ich przetwarzania, - 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu, inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03), - (20 03 07) wielkogabarytowych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796), wykaz rodzajów odpadów dopuszczonych do odzysku w procesach R3 i R5, w tym do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, został określony w załączniku do rozporządzenia, który ma charakter katalogu zamkniętego. Wśród odpadów dopuszczonych do takiego odzysku znajduje się m.in. kod 17 01 07, tj. - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06. Odpady przyporządkowane do tego kodu powinny mieć charakter wyłącznie mineralny i nie mogą zawierać żadnych ilości zanieczyszczeń w postaci tworzyw sztucznych, metali, drewna, szkła czy też frakcji niebezpiecznych, których obecność wyklucza możliwość wykorzystania ich w procesie odzysku R3 lub R5 w sposób zgodny z prawem. Organ podkreślił, że ustalenia kontroli wskazały, iż w ramach rekultywacji wyrobiska [...] deponowane były przez skarżącą odpady, których charakter wskazuje, że pierwotnie mogły one stanowić odpady: - 20 03 07 - Odpady wielkogabarytowe; - 19 12 12 - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11; - 17 09 04 - Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu, inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02 i 17 09 03). W ocenie organu, odpady te nie stanowiły odpadów wymienionych w zezwoleniu Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 16 września 2024 r., znak: KLSV.7244.21.2024.MS (ŚRIV.7244.20.2023.MS), oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U z 2015 r., poz. 796), przeznaczonych do przetwarzania w procesie R3 i R5 do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych. Organ wyjaśnił również, że w trakcie wykonywania wykopów kontrolnych, w ich obrębie, odnotowano intensywne emisje odorów. Zapach obserwowany w obrębie wykopów w ocenie olfaktometrycznej był charakterystyczny dla: siarkowodoru, amoniaku, metanu. Organ stwierdził, że na podstawie ustaleń kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w okresie od 21 lipca 2025 r. do 13 października 2025 r. przez inspektorów w A Sp. z o.o. z siedzibą w W. - na terenie wyrobiska [...] znajdowały się zmieszane odpady budowlane (m.in. gruz budowlany), co udokumentowane jest w protokołach oględzin oraz analizie eksperckiej, pod którymi znajdowały się odpady o "charakterze komunalnym" (m.in. folie, butelki plastikowe), co również udokumentowane jest w protokołach oględzin oraz analizie eksperckiej. Rozdrobnienie oraz mnogość materiałów wchodzących w skład odpadów uniemożliwia jednoznaczne wskazanie obecnego kodu odpadów. Zdaniem organu, na podstawie oględzin oraz oceny materiału z wykopów ustalono, że zdeponowane odpady na wyrobisku poeksploatacyjnym [...] nie stanowią odpadów o kodzie 17 01 07 - Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, na co powołuje się skarżąca. Oględziny oraz analiza ekspercka wydobytych odpadów wskazuje na deponowanie w ramach rekultywacji wyrobiska odpadów o charakterze komunalnym oraz zmieszanych odpadów budowlanych (zawierające w swoim składzie m.in. odpady folii, tworzyw sztucznych, gumy, elementów tekstylnych, szkła, elementów metalowych). Organ wyjaśnił, że użyte sformułowanie "odpady o charakterze komunalnym" nie jest jednoznaczne ze sformułowaniem "odpady komunalne". Sformułowanie "odpady o charakterze komunalnym" oznacza odpady o właściwościach zbliżonych do odpadów komunalnych. Odpady o charakterze komunalnym mogą zawierać odpady komunalne lub odpady inne niż komunalne, ale zbliżone właściwościami do odpadów komunalnych. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020 r. poz. 10) o prawidłowej klasyfikacji odpadów decyduje źródło ich powstawania, ale w dużej mierze także właściwości tych odpadów. Organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia 16 września 2024 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża [...] w procesie R5 - Recykling lub odzysk materiałów nieorganicznych, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach. W punkcie 1.1. określono rodzaj i masę odpadów przewidzianych do przetworzenia: - 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów w ilości 360 000 Mg/rok, - 17 01 02 Gruz ceglany w ilości 360 000 Mg/rok, - ex 17 01 03 Odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia w ilości 360 000 Mg/rok, - ex 17 01 07 Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 w ilości 360 000 Mg/rok, - 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 360 000 Mg/rok, - 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w ilości 360 000 Mg/rok. Powyższe zezwolenie nie obejmuje przetwarzania odpadów: tworzyw sztucznych (opakowań i pojemników po farbach i materiałach budowlanych), elementów wyposażenia, folii, gumy, materiałów tekstylnych (szmat, ubrań, tapicerek), wypełnień (pianka PUR), rozdrobnionych fragmentów drewna, płyt meblowych oraz dykty, materiałów izolacyjnych (wełna szklana i styropian), szkła, masy roślinnej oraz odpadów organicznych stwierdzonych przez inspektorów na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża [...]. W 12 wykopach na terenie złoża poeksploatacyjnego stwierdzona została obecność odpadów niestanowiących odpadów wymienionych w zezwoleniu Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 16 września 2024 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U z 2015 r., poz. 796), przeznaczonych do przetwarzania w procesie R3 i R5 do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych. Zgodnie z tym rozporządzeniem wykaz rodzajów odpadów dopuszczonych do odzysku w procesach R3 i R5, w tym do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, został określony w załączniku do rozporządzenia, który ma charakter katalogu zamkniętego. Wśród odpadów dopuszczonych do takiego odzysku znajduje się m.in. kod 17 01 07 - Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06. Odpady przyporządkowane do tego kodu powinny mieć charakter wyłącznie mineralny i nie mogą zawierać żadnych ilości zanieczyszczeń w postaci tworzyw sztucznych, metali, drewna, szkła czy też frakcji niebezpiecznych, których obecność wyklucza możliwość wykorzystania ich w procesie odzysku R3 lub R5 w sposób zgodny z prawem. W dalszej kolejności Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że decyzją, znak: l-DSK.7060.7.1.2025, z dnia 12 sierpnia 2025 r. wstrzymał działalność A Sp. z o.o. z siedzibą w W., w zakresie przetwarzania odpadów niezgodnych z zezwoleniem z dnia 16 września 2024 r., znak: KLSV.7244.21.2024.MS (ŚRIV.7244.20.2023.MS), w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego [...], w związku ze stwarzaniem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenia zniszczenia środowiska, z wyjątkiem działań zmierzających do usunięcia odpadów nieprzeznaczonych do odzysku w procesie przetwarzania, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca decyzję odebrała w dniu 19 sierpnia 2025 r. i wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 425 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: "ustawa o IOŚ", stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej oraz wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony środowiska) (vide postanowienie NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1112/14; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnić przy tym należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła, a organ w terminie określonym w powołanym przepisie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym zarządzeniem z dnia 25 marca 2026 r. przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Biorąc pod uwagę wyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, a skarga A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, że wyniki przeprowadzonej kontroli, odzwierciedlonej w protokole, uprawniały do wydania wspomnianego zarządzenia w zakresie określonym w pkt 1 i 2. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 16 września 2024 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża [...] zlokalizowanego w miejscowości Z., gm. S. (dz. nr ewid. [...], [...]) w procesie R5 - Recykling lub odzysk materiałów nieorganicznych, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.). W punkcie 1.1. tej decyzji określono rodzaj i masę odpadów przewidzianych do przetworzenia: - 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów w ilości 360 000 Mg/rok, - 17 01 02 Gruz ceglany w ilości 360 000 Mg/rok, - ex 17 01 03 Odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia w ilości 360 000 Mg/rok, - ex 17 01 07 Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 w ilości 360 000 Mg/rok, - 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 360 000 Mg/rok, - 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w ilości 360 000 Mg/rok. Tymczasem organ podczas przedmiotowej kontroli, która miała charakter pozaplanowy i interwencyjny (art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c ustawy o IOŚ), ustalił, że na terenie wyrobiska [...] zlokalizowanego w m. Z. na działkach o numerach ew. [...]i [...], obręb [...], gm. S. eksploatowanego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W., zdeponowane odpady stanowią: - tworzywa sztuczne w postaci kawałków opakowań (butelki), pojemników po farbach i materiałach budowlanych, elementów wyposażenia, folii, - gumę, - materiały tekstylne w postaci szmat, ubrań, tapicerek, wypełnień (pianka PUR), (wstążki), - rozdrobnione fragmenty drewna, płyt meblowych oraz dykty, - materiały izolacyjne w postaci wełny szklanej i styropianu, - szczątki roślinne oraz rozdrobnione odpady organiczne, - szkło, - drobną frakcje mineralną w postaci gruzu ceglanego, kawałków betonu i ceramiki. Nie ulega wątpliwości, że powyżej wskazane odpady nie stanowiły odpadów wymienionych w zezwoleniu Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 16 września 2024 r., znak: KLSV.7244.21.2024.MS (SRIV.7244.20.2023.MS) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U z 2015 r., poz. 796), przeznaczonych do przetwarzania w procesie R3 i R5 do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych. Wśród odpadów dopuszczonych do powyżej wskazanego odzysku znajdują się m.in. odpady o kodzie 17 01 07, tj. - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06. Słusznie wskazał organ, że odpady przyporządkowane do tego kodu powinny mieć charakter wyłącznie mineralny i nie mogą zawierać żadnych ilości zanieczyszczeń w postaci tworzyw sztucznych, metali, drewna, szkła, czy też frakcji niebezpiecznych, których obecność wyklucza możliwość wykorzystania ich w procesie odzysku R3 lub R5 w sposób zgodny z prawem. Skarżąca w przedmiotowej skardze odwołuje się do znaczenia dwóch terminów, tj. odpady komunalne oraz odpady budowlane i rozbiórkowe, podkreślając przy tym, że nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym użyty przez organ termin odpady o charakterze komunalnym. Zdaniem skarżącej, organ wprowadził dodatkowy termin, który nie znajduje prawnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, organ posługując się powyższym sformułowaniem podkreślił, że znalezione w kontrolowanych odpadach rodzaje różnych odpadów, ze względu na ich właściwości, mogą wypełniać definicję odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy o odpadach przez odpady budowlane i rozbiórkowe należy rozumieć odpady powstałe podczas robót budowlanych. W tym kontekście należy zaznaczyć, że powyższej przedstawione definicje terminów odpady komunalne oraz odpady budowlane i rozbiórkowe pozostają w zgodzie z definicjami zawartymi w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm.), w której wskazano, że odpady komunalne są zdefiniowane jako odpady zmieszane i odpady selektywnie zebrane z gospodarstw domowych, w tym papier i tekturę, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble (lit. a); odpady zmieszane i odpady selektywnie zebrane z innych źródeł, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych (lit. b). Odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych oraz z sieci kanalizacyjnej i z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji ani odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 3 pkt 2b ww. Dyrektywy). Ponadto w pkt 10 motywów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109), na mocy której w Dyrektywie 2008/98/WE wprowadzono ww. definicje, wskazano, że odpady pochodzące z gospodarstw domowych oraz odpady z innych źródeł, takich jak handel detaliczny, administracja, edukacja, służba zdrowia, mieszkalnictwo i usługi gastronomiczne oraz inne usługi i działalność, mające podobny charakter i skład jak odpady z gospodarstw domowych. Odpady komunalne powinny zatem obejmować między innymi odpady z pielęgnacji parków i ogrodów, takie jak liście, trawy i ścięte gałęzie drzew, oraz odpady z usług oczyszczania targowisk i ulic, takie jak zawartość pojemników na śmieci i zmiotki, z wyjątkiem materiałów takich jak piasek, skały, błoto lub kurz. Państwa członkowskie powinny zapewnić, by odpady pochodzące z handlu i przemysłu na dużą skalę, niepodobne do odpadów z gospodarstw domowych, nie były objęte zakresem odpadów komunalnych. Odpady z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, budownictwa oraz rozbiórki, zbiorników bezodpływowych oraz z sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków oraz pojazdy wycofane z eksploatacji są wyłączone z zakresu odpadów komunalnych. Odpady komunalne należy rozumieć jako odpowiadające rodzajom odpadów ujętym w rozdziale 15 01 i rozdziale 20, z wyjątkiem kodów 20 02 02, 20 03 04 i 20 03 06 z wykazu odpadów ustanowionego decyzją Komisji 2014/955/UE w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 lipca 2018 r. Odpady ujęte w innych rozdziałach tego wykazu nie powinny być uznawane za odpady komunalne, z wyjątkiem przypadków, w których odpady komunalne poddawane są przetwarzaniu i przypisuje im się kody wymienione w rozdziale 19 tego wykazu. Państwa członkowskie mogą wykorzystywać stosowne kategorie z tego wykazu do celów statystycznych. Definicja odpadów komunalnych w niniejszej dyrektywie zostaje wprowadzona w celu określenia zakresu stosowania celów dla przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz zasad ich obliczania. Jest ona neutralna w odniesieniu do publicznego lub prywatnego statusu podmiotu gospodarującego odpadami i dlatego obejmuje odpady z gospodarstw domowych i innych źródeł, którymi zarządzają gminy lub inne podmioty w imieniu gmin lub bezpośrednio podmioty prywatne. Natomiast w zakresie terminu odpady budowlane i rozbiórkowe w Dyrektywie 2018/851 wskazano (pkt 11 motywów), że mimo iż definicja tego terminu odnosi się w sposób ogólny do odpadów powstających w wyniku prac budowlanych i rozbiórkowych, obejmuje ona również odpady pochodzące z drobnych i samodzielnie wykonywanych prac budowlanych i wyburzeniowych w gospodarstwach domowych. Odpady budowlane i rozbiórkowe należy rozumieć jako odpowiadające rodzajom odpadów objętych rozdziałem 17 wykazu odpadów ustanowionego decyzją 2014/955/UE w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 lipca 2018 r. We wspomniany rozdziale 17 wykazu odpadów wskazano: Odpady z budowy i rozbiórki (włącznie z wydobytą ziemią z miejsc skażonych). W świetle powyższego można przyznać rację skarżącej wskazującej, że okolicznością przesądzającą o kwalifikacji odpadów budowlanych i odpadów z rozbiórki, jest pozyskanie tych odpadów w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, to jednak, w ocenie Sądu, nie można uznać – tak jak tego oczekuje skarżąca - że odpadami budowlanym i rozbiórkowymi będą opony, puszki po farbie, butelki plastikowe, tekstylia, wstążki, masa organiczna, itp., tylko dlatego, że np. pozyskano je podczas budowy czy rozbiórki obiektu. Należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pisma skarżącej z dnia 27 października 2025 r. i z dnia 28 listopada 2025 r., w których przestawione zostało stanowisko skarżącej w zakresie przeprowadzonej przedmiotowej kontroli. We wspomnianym piśmie z dnia 27 października 2025 r. zatytułowanym: "Uwagi do protokołu z kontroli nr [...]", skarżąca wskazała m.in., że można się zgodzić z faktem, że niektóre partie odpadów budowlanych zawierały zanieczyszczenia inną frakcją odpadów budowlanych np. tworzywa, złom, drewno. Ponadto dodała, że widząc, iż na terenie wyrobiska zostały w nieznacznym stopniu wykorzystane w procesie rekultywacji odpady budowlane zawierające w swoim składzie inne frakcje odpadów budowlanych (np. tworzywa, drewno itp.), które to nie są wymienione w zezwoleniu, zobowiązuje się do podjęcia działań naprawczych, mający na celu właściwe zagospodarowanie odpadów budzących wątpliwość oraz prowadzenie rekultywacji wyrobiska zgodnie z zezwoleniem. Z powyższego pisma wynika, że skarżąca zgodziła się z wynikami kontroli, wskazującymi obecność odpadów, które nie zostały wymienione w zezwoleniu udzielonym skarżącej. W kolejnym ze wskazanym pism, tj. z dnia 28 listopada 2025 r. zatytułowanym: "Pismo Kontrolowanego", skarżąca wskazała, że w następstwie otrzymanego zarządzenia pokontrolnego Spółka niezwłocznie podjęła działanie zmierzające do wypełnienia nałożonych obowiązków. Wyjaśniła również, że w związku z faktem, iż niektóre partie odpadów budowlanych zawierały zanieczyszczenia inną frakcją odpadów budowlanych np. tworzywa, złom, drewno, pracownicy Spółki zostali poinstruowani o potrzebie zwracania większej uwagi na jakość oraz rodzaj dostarczanych odpadów na teren wyrobiska, w szczególności na ich zgodność z decyzją z dnia 16 września 2024 r., wydaną przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji terenu poeksploatacyjnego kruszywa naturalnego ze złoża [...]." Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika wprost, jak wyżej, że skarżąca przyznaje, że w deponowanych odpadach znajdują się takie, na które nie posiada zezwolenia. Mając na uwadze zalecenie pokontrolne w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów w sposób terminowy i zgodnie ze stanem rzeczywistym w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO), należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Kartę przekazania odpadów (KPO) należy sporządzić odrębnie dla każdego transportu odpadów przed jego rozpoczęciem (art. 69 ust. 1 ustawy o odpadach). Z kolei posiadacz odpadów, który przejmuje odpady od innego posiadacza odpadów, niezwłocznie, każdorazowo po przejęciu tych odpadów, jest obowiązany potwierdzić przejęcie odpadów (art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach). W kontekście powyższych regulacji należy zwrócić uwagę, że organ ustalił, na podstawie analizy BDO polegającej na zweryfikowaniu Kart Ewidencji Odpadów (KEO) i Kart Przekazania Odpadów (KPO), nieewidencjowanie wszystkich odpadów deponowanych na terenie wyrobiska - odpady zawierające w swoim składzie m.in. folię, tworzywa sztuczne, gumę, elementy tekstylne, szkło, elementy metalowe, były deponowane z pominięciem BDO. Ponadto organ stwierdził, że przeprowadzona w dniu 23 września 2025 r. analiza KPO zamieszczonych w BDO wykazała, iż potwierdzanie przejęcia odpadów następowało z dużym opóźnieniem. Potwierdzanie przejęcia odpadów dla wielu KPO następowało w tym samym dniu i o tej samej godzinie, co wskazuje, że potwierdzanie przejęcia nie następowało tuż po zdeponowaniu odpadów w wyrobisku, ale później. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadność analizowanego zalecenia pokontrolnego nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenie wskazanym przepisów k.p.a. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się, zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 262/12). Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skarżącej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. es