II SA/Łd 274/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XLII/382/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Bema – Górna – Słoneczna – Łódzka 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącej E. N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR

II SA/Łd 274/23 UZASADNIENIE E.N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z 15 stycznia 2014 r., nr XLII/382/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Bema-Górna-Słoneczna-Łódzka w zakresie § 12 pkt 3 uchwały zawierającego zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i dopuszczający budowę wyłącznie bezodpływowych zbiorników na ścieki. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr 2220/2 położonej w Rzgowie przy ul. Bema 12, zatem ma interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie Nr XLII/382/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Bema-Górna-Słoneczna-Łódzka. Na mocy zapisu § 12 pkt 3) ww. uchwały będącej aktem miejscowym Rada Miejska w Rzgowie zakazała w obszarze objętym planem budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższy zakaz, w ocenie skarżącej, jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2022 poz. 1297 ze zm.), który to przepis w swojej treści jest niezmiennie taki sam zarówno w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i obecnie. Zgodnie z jego treścią właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tymczasem kwestionowany w skardze plan miejscowy przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji, a gdy jej nie ma na wskazanym terenie, dopuszcza wyposażenie nieruchomości tylko w bezodpływowy zbiornik. Wynika z tego, że plan miejscowy jest bardziej rygorystyczny niż ustawa, czyli akt prawny wyższego rzędu. Za sprzeczne z przepisem prawa wobec tego należy uznać dopuszczenie w planie miejscowym wyposażenia nieruchomości - wobec braku sieci kanalizacji - tylko w bezodpływowy zbiornik, podczas gdy przepis ustawy o czystości dopuszcza równorzędnie dwie formy - zbiornik bezodpływowy i przydomową oczyszczalnię ścieków. Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie prawa, jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że postanowienia planu sprzeczne z prawem są nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W treści pisma wskazano, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta Rzgowa rejon ulic; Bema - Górna - Słoneczna - Łódzka zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie Nr XLII/382/2014 z dnia 15 stycznia 2014 roku w § 12 ustala się odprowadzanie ścieków: 1) w systemie istniejącej lub rozbudowywanej gminnej kanalizacji sanitarnej; 2) obowiązek podłączenia wszystkich działek budowlanych do sieci kanalizacyjnej; 3) zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, dopuszcza się do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, stosowanie na okres przejściowy szczelnych, bezodpływowych zbiorników do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Wyżej wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z przyjętą zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów nr Uchwały XXXI/291/2013 z dnia 27 marca 2013 roku. Skarżąca podnosi zarzut co do zapisów zawartych w § 12 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie Nr XLII/382/2014 z dnia 15 stycznia 2014 roku. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo -własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Istotą niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę i wykonując w ten sposób władztwo planistyczne kierował się interesem publicznym, czy prawidłowo wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz czy zachował proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na dzień zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p.". Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 r., nr XLII/382/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Bema-Górna-Słoneczna-Łódzka. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca, legitymując się prawem własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym regulacją planistyczna, posiada niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ponadto, nie można tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne w CBOSA). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie przy uchwalaniu planu miejscowego doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego - tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Należy wyjaśnić, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisu art. 15 ust. 10 u.p.z.p. wynika obowiązek zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, czyli także systemu kanalizacyjnego. W tym zakresie sięgając do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego, należy dostrzec, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższej regulacji wynika, że w przypadku braku sieci kanalizacji sanitarnej, właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość albo w przydomową oczyszczalnię ścieków, albo w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, a przyłączenie nieruchomości do wybudowanej sieci nie jest obowiązkowe, gdy nieruchomość posiada już przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem z literalnego brzmienia zaskarżonego § 12 pkt 3 uchwały wynika, że Rada Miejska w Rzgowie kategorycznie wyłączyła możliwość sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach objętych planem miejscowym. W rezultacie organ stanowiący wbrew wyraźnym postanowieniom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zaskarżonym § 12 pkt 3 uchwały uniemożliwił realizację przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, co stanowi o istotnym naruszeniu regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybieniu zasadom sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Działanie takie jest również nie do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gmina wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne z jednej strony ma zagwarantowaną samodzielność, która podlega ochronie, ale z drugiej strony granicą tejże samodzielności jest zgodność z prawem. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co w procedurze planistycznej przejawia się tym, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może wkraczać w materię należącą do aktów wyższego rzędu i nie może być z nią sprzeczny. Mając jednocześnie na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając uchwałę w zakresie objętym skargą, tj. w części § 12 pkt 3 pod względem legalności, Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, dozwolone aktem rangi ustawowej, a takim z pewnością jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, które pozostają w sprzeczności z ustawą, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 310/18, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie, o czym orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 400 złotych złożyła się kwota 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kwota 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. k.ż.