II OSK 320/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 647/21 w sprawie ze skargi A. T. i P. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Lesznie z dnia 13 maja 2021 r. nr XXXVIII/505/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w Lesznie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. T. i P. T. na rzecz Miasta L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 647/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu"), oddalił skargę A. T. i P. T. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Lesznie (dalej: "Rada Miejska") z dnia 13 maja 2021 r. nr XXXVIII/505/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w L. (dalej: "Plan Miejscowy" lub "Uchwała"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. T. i P. T., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. po. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie niewłaściwych kryteriów oceny przyznanego gminie władztwa planistycznego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że granice tego władztwa w niniejszej sprawie nie zostały naruszone; 2) art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwalony plan nie godzi w zasadę proporcjonalności i tym samym bezprawnie nie narusza przysługującego skarżącym prawa własności, podczas gdy ww. zasady konstytucyjne nie zostały zachowane w niniejszej sprawie, a także poprzez ustalenie, że przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne, dotyczące przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej numerem [...], jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne; 3) art. 140 k.c. w zw. z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości przez skarżących; 4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem [...], wytyczonej na nieruchomości w postaci działki nr [...] (oznaczonej symbolem [...] MN), stanowiącej własność skarżących oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zarówno umiejscowienie, jak i przebieg planowanej drogi wewnętrznej [...] nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że interes publiczny i społeczny powinien być zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego. W kontrolowanym przypadku nie uwzględniono jednak dostatecznie interesu skarżących, a ponadto w żaden sposób nie kierowano się także interesem publicznym, co stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. 3. W piśmie z [...] lutego 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Miejska L. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się wokół zagadnienia, czy Rada Miejska, wyznaczając w Uchwale drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...], nie nadużyła władztwa planistycznego. W szczególności, zdaniem skarżących, obsługa komunikacyjna ich działki, nr [...] (stanowiącej teren oznaczony symbolem [...]MN), może nastąpić poprzez zaproponowany przez skarżących wewnętrzny układ komunikacyjny, tzw. sięgacz. 4.5. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). 4.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że analiza części graficznej Uchwały prowadzi do wniosku, że przyjęty w nim układ komunikacyjny ma charakter czytelny i uporządkowany, oparty na założeniu, że bezpośrednia obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów MN, składających się z niezagospodarowanych dotychczas działek, następować będzie co do zasady za pośrednictwem dróg wewnętrznych wydzielonych z tych działek. Skarżący nie zostali zatem potraktowani w sposób zasadniczo odmienny niż inni właściciele podobnych działek objętych Planem Miejscowym. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy na innych terenach Miasta L. funkcjonują tzw. sięgacze, na co wskazano w piśmie skarżących z [...] listopada 2022 r. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawy był określny akt prawa miejscowego, a nie rozwiązania funkcjonujące poza terenem objętym tym aktem. Po drugie, brak było podstaw do wytyczenia spornej drogi wewnętrznej [...] z działki nr [...] (teren ZP). Zasadnie Rada Miejska zwróciła uwagę na potrzebę zachowania możliwie dużego terenu publicznie dostępnej zieleni urządzonej. Istnienie tego rodzaju terenów w otoczeniu zabudowy mieszkalnej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska), por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1742/22 oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Po trzecie, z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2026/15; wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21; wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2834/19 - CBOSA). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że sporna droga [...] będzie w przyszłości służyć przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej działek budowlanych, które mogą powstać z podziału działki skarżących. Trzeba przy tym zauważyć, że działka skarżących ma powierzchnię przekraczającą 0,5 ha, zaś minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenu [...]MN to 800 m² (§ 8 pkt 7 lit. c Uchwały). Po czwarte, przyjęte w Uchwale rozwiązanie w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej [...] wzdłuż całego terenu [...] MN jest nie tylko rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia interesów podmiotów, które w przyszłości ewentualnie nabędą działki wydzielane z działki skarżących, ale również z punktu widzenia takich wartości, jak ochrona bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to w szczególności sytuacji związanych z koniecznością dojazdu karetki pogotowia lub prowadzeniem akcji ratowniczej. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.