II SA/Łd 201/26

Dnia 28 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 roku sprawy ze skargi G. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 stycznia 2026 roku nr SKO.4120.391.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał

Wnioskiem z 12 marca 2025 r. G. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (a jednocześnie rozbudowie) budynków magazynowo-produkcyjnych na działkach nr: [...]. Decyzją z 23 października 2025 r. Wójt Gminy Sieradz, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, decyzją z 19 stycznia 2026 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w punkcie 7 wniosku przedmiot inwestycji został określony jako "Budowa budynków magazynowo-produkcyjnych na działkach nr [...], natomiast w punkcie 7.4 zostało wskazane: "Projektuje się dobudowanie do istniejących budynków magazynowych kolejnych, które będą pełnić tą samą funkcję - budynki magazynowe. Planuje się nawiązać do istniejącej zabudowy, wysokości 5-15m". z kolei w pkt B.4, B.13, B.22, B.31 i B.40 załącznika wniosku zostało wskazane: "Rodzaj prac dotyczący budynku (produkcyjno-magazynowego): budowa i rozbudowa". Nadto w piśmie z 5 stycznia 2026 r. wskazano, że "przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy: rozbudowy istniejącej już zabudowy o nową substancję budowlaną, w której to miałaby się odbywać działalność polegająca w głównej mierze na kompletacji towarów przed ich wysyłką do klientów, a co za tym idzie - jest to działalność najzupełniej neutralna zważywszy na działalność dotychczas już prowadzoną w zabudowie istniejącej". Obecnie na działce nr [...] znajduje się budynek biurowy i budynki magazynowe. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że działki o nr: [...] przylegają do drogi publicznej stanowiącej drogę powiatową - działkę o nr [...], a działki o nr [...] i nr [...] przylegają do drogi gminnej, stanowiącej działkę o nr [...]. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać z drogi powiatowej, urządzonej na działce nr [...]. Szerokość frontu terenu inwestycji przylegającego do tej drogi wynosi 90,3 m. Mając na uwadze powyższe obszar objęty analizą urbanistyczną został wyznaczony w promieniu 271 m (90,3 m x 3 = 271 m) od granic terenu inwestycji, a wyznaczony obszar objęty analizą tworzy "całość funkcjonalno-przestrzenną", całość urbanistyczną. Teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. Na obszarze stanowiącym teren działek o nr: [...] planowana jest realizacja budynków o funkcji magazynowo-produkcyjnej, a teren objęty wnioskiem to jedyny teren w promieniu analizy wykorzystywany pod funkcję produkcyjno-usługową, niemniej w obszarze objętym analizą zlokalizowane są dwa inne obszary o funkcji usługowej (której to funkcji również dotyczy złożony wniosek), tj. działka o nr [...] oraz nieruchomość składająca się z działek o nr [...] oraz nr [...]. Tym samym realizacja budynków o funkcji wskazanej we wniosku jest dopuszczalna i kontynuuje funkcję zgodną z już istniejącą w obszarze analizowanym. Istotnym w danym przypadku jest zbadanie możliwości realizacji planowanych budynków w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zakresie zainwestowania terenu, powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy badaniem objęto wszystkie działki zabudowane zlokalizowane w obszarze analizowanym, z wyłączeniem terenów rekreacyjnych, które zdecydowanie odbiegają parametrami od każdej innej funkcji zabudowy. W zakresie parametrów budynków, co do realizacji których wystąpiono z wnioskiem (tj. szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków i geometrii ich dachu) analizie poddano wyłącznie zabudowę usługową występującą w obszarze analizowanym (ze względu na częściową zbieżność funkcji istniejącej z projektowaną - w zakresie usług). Pozostałe budynki (mieszkalne, gospodarcze i garażowe w zabudowie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej) zdecydowanie odbiegają parametrami zarówno od parametrów wskazanych we wniosku, jak i istniejącej zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej, zatem w ocenie organu parametry tych budynków w żaden sposób nie mogły stanowić podstaw do realizacji budynków o funkcji określonej wnioskiem. Organ ustalił, że: 1) po stronie terenu objętego wnioskiem wyznaczają ją elewacje frontowe budynków, które oddalone są: od drogi powiatowej od ok. 10 m do ok. 20 m (zabudowa zlokalizowana na terenie objętym wnioskiem), od drogi gminnej - od ok. 1 m do 25 m; 2) intensywność zabudowy kształtuje się od 0,01 do 0,34, średnio 0,08; 3) nadziemna intensywność zabudowy od 0,01 do 0,34, średnio 0,08; 4)udział powierzchni zabudowy - od 1 % do 21 %, średnio 6,4%; 5) szerokość elewacji frontowej - od 6,6 m do 27,1 m, średnio 19,9 m; 6) wysokość budynków - od 3,5 m do 15,0 m; 7) geometria dachu - dachy płaskie i spadowe (dwu- i wielospadowe), kąt nachylenia do 35°, układ połaci dachowych symetryczny, kalenice budynków prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działki; 8) udział powierzchni biologicznie czynnej - od 40% do 99%, średnio 88%. Z analizy wynika, że obecnie teren objęty inwestycją charakteryzuje się następującymi parametrami: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 21%, udział powierzchni biologicznie czynnej 40%, intensywność zabudowy 0,23 %, szerokość elewacji frontowej 27,1 m wysokość budynków 5-15 m, dach płaski dwuspadowy do 15°. Biorąc pod uwagę dotychczas zrealizowane na wskazanych działkach zabudowania oraz sposób zagospodarowania terenu, uznano, że projektowana na obszarze działek nr: [...] zabudowa (z uwzględnieniem sumy i parametrów już istniejących budynków) odznaczać się powinna następującymi cechami: 1) linia zabudowy - inwestycja planowana jest do realizacji z zachowaniem istniejących na terenie objętym wnioskiem linii zabudowy; 2) intensywność zabudowy (istniejącej i projektowanej) - od 0,38 do 0,44; 3) nadziemna intensywność zabudowy (istniejącej i projektowanej) - od 0,38 do 0,44; 4) udział powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) - od 38% do 44%; 5) szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków - od 10 m do 24 m dla nowej zabudowy, przy czym zgodnie z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym, projektowana zabudowa przewidziana jest do realizacji we wspólnych ścianach istniejących już na działce budynków, co w konsekwencji stworzyć by miało kompleks zabudowań o szerokości 51,1 m; 6) wysokość projektowanych budynków - od 4,5 m do 15,0 m; 7) geometria dachu - dachy spadowe (jedno- i dwuspadowy), kąt nachylenia do 10°, układ połaci dachowych symetryczny, kalenice budynków równoległe w stosunku do bocznych granic działki; 8) udział powierzchni biologicznie czynnej - od 20% do 27%. Organ zaznaczył, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie przylegającym zarówno do drogi powiatowej, jak i drogi gminnej, przy czym z załączonego do wniosku szkicu sytuacyjnego wynika, że realizacja inwestycji nie wykracza poza istniejące na działce zabudowania w kierunku któregokolwiek z jej frontów - czy to w stosunku do drogi powiatowej, czy drogi gminnej. Wyjaśniono, że ze względu na już istniejące na działce zabudowania, wyznaczono linie zabudowy jako przedłużenie już istniejących na działce linii, co jednocześnie uwzględnia lokalizację nowych zabudowań, wynikającą z wniosku inwestora. Na analizowanym obszarze intensywność zabudowy oraz nadziemna intensywność zabudowy waha się w przedziale od 0,01 do 0,34, średnio 0,08. Zgodnie z treścią wniosku intensywność planowanej zabudowy oraz nadziemna intensywność planowanej zabudowy miałaby mieścić w przedziale od 0,38 do 0,44. Wnioskowany przedział różni się od wartości średnich zastanych na analizowanym obszarze. Parametry wynikające z wniosku nie mieszczą się również w przedziale wartości minimalnych i maksymalnych zastanych w obszarze analizowanym. Planowana na terenie działek inwestora zabudowa w połączeniu z zabudową istniejącą, znacznie przekroczyłaby wskaźniki dot. intensywności w obszarze analizowanym, a brak jest w tym przypadku podstaw określenia innego wskaźnika, umożliwiającego realizację planowanej przez inwestora zabudowy. Wartości wynikające z analizy nie spełniają jednak oczekiwań inwestora. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego kształtuje się od 1% do 21%, średnio 6,4% Zgodnie z treścią wniosku na wyznaczonym terenie inwestycji poza już istniejącą zabudową (stanowiącą 21 % powierzchni objętej wnioskiem) planowana jest realizacja zabudowy o powierzchni w przedziale 1700 m2- 2300 m2, co stanowić będzie dodatkowo od 17% do 23% powierzchni terenu inwestycji (a łącznie z istniejącą na działkach zabudową od 38% do 44%). Wprawdzie średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wynosi 6,4%, jednak w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną występują działki zainwestowane w większym stopniu niż wskazuje na to średnia wartość, co stanowiło podstawę do ustalenia wskaźnika w sposób odmienny niż wartość średnia. Pomimo zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, ustalony przedział nie spełnia oczekiwań inwestora. Organ podkreślił, że nawet ustalenie wartości maksymalnej dla nowej zabudowy na podstawie wartości maksymalnej wynikającej z przeprowadzonej analizy) w żaden sposób nie umożliwi inwestorowi realizacji nowej zabudowy, co jest wynikiem tego, że wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest dla obszaru objętego wnioskiem największy. Zrealizowana na obszarze wniosku zabudowa tworzy obecnie dominantę w zakresie powierzchni zabudowanej obszaru analizowanego, a ustalenie parametru wykraczającego poza wartości wynikające z analizy groziłoby w przedmiotowym przypadku pogłębieniem dysharmonii zabudowań danego obszaru. Wobec tego organ stwierdził, że brak jest podstaw (wynikających z przeprowadzonej analizy) określenia innego niż wynika z analizy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, umożlwiającego realizację nowej zabudowy na terenie działek inwestora. Odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazano, że wyznaczona w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków a z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji usługowej i produkcyjno-usługowej, występujących na analizowanym obszarze waha się od 6,6 m do 27,1 m, średnio 19,9 m. We wniosku wniesiono o dopuszczenie realizacji budynków o szerokości elewacji frontowych w przedziale od 10,0 m do 24,0 m, przy czym organ zwrócił uwagę, że zgodnie z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym, projektowana zabudowa przewidziana jest do realizacji we wspólnych ścianach istniejących już na działce budynków, co w konsekwencji stworzyć by miało kompleks zabudowań (cały rzut zewnętrzny) o szerokości elewacji frontowej 51,1 m. Zdaniem organu, przyjmując średnią wartość parametru w obszarze analizowanym z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynków o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 15,62 m do 23,88 m., jednak przedział ten nie uwzględnia planowanej szerokości zabudowań na obszarze objętym wnioskiem, a w danym przypadku należałoby przyjąć przedział wartości zastanych w obszarze analizowanym i ustalić szerokość frontu w przedziale od 6,6 m do 27,1 m, przy czym szerokość ta dotyczy realizacji wyłącznie nowych budynków, nie realizowanych we wspólnej bryle z istniejącą zabudową. Wobec tego zdaniem organu w niniejszej sprawie zarówno przyjęcie średniej wielkości parametru dla obszaru analizowanego z tolerancją 20%, jak i przedziału wartości występujących na analizowanym obszarze (dopuszczającego wartość maksymalną dla nowej zabudowy na podstawie wartości maksymalnej wynikającej z przeprowadzonej analizy) w żaden sposób nie umożliwi inwestorowi realizacji zabudowy w kształcie określonym wnioskiem. Jest to wynikiem tego, że szerokość istniejących na terenie działek inwestora zabudowań przyjmuje największy parametr szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, a wskazane wnioskiem budynki będą realizowane we wspólnej z istniejącymi zabudowaniami bryle. Zatem brak jest podstaw określenia innego wskaźnika, umożliwiającego realizację planowanej przez inwestora zabudowy z uwzględnieniem wnioskowanych wskaźników.. Co do wskaźnika wysokości nowej zabudowy wskazano, że zgodnie z wnioskiem projektowane do realizacji budynki mają mieć wysokość w przedziale od 4,5 m do 15 m natomiast, z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym wartość parametru waha się od 3,5 m do 15 m, przy czym jest to wartość zabudowań zlokalizowanych wyłącznie na terenach usługowych. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem są działkami o innej (niż wnioskowana) funkcji zabudowy. Ustalono, że biorąc pod uwagę istniejące na terenie objętym wnioskiem zabudowania, a w szczególności ich wysokość (od 5 m do 15 m) oraz wskazane wnioskiem proponowane parametry wskaźnika (4,5 m do 15 m) organ należy przyjąć, iż planowana inwestycja w zakresie wartości dotyczących wysokości budynków nie przewyższy istniejącej na obszarze zabudowy już zlokalizowanej na terenie objętym wnioskiem, a wnioskowane parametry mieszczą się w przedziale wartości zastanych w obszarze analizowanym. Stwierdzono, że dla planowanej inwestycji można zatem wyznaczyć parametr w przedziale od 3,5 m do 15 m. Uznano, że tak przyjęty przedział mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym i będzie stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, a nadto przedział ten uwzględnia wniosek inwestora. Odnośnie do geometrii dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) wskazano, że na badanym terenie budynki stanowiące podstawę przeprowadzonej analizy mają dachy płaskie, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 35°. Układ połaci dachowych symetryczny, kalenice budynków prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działki. Ustalono, że zgodnie z treścią wniosku projektowane budynki mają mieć dachy spadowe (jedno- i dwuspadowy), kąt nachylenia do 10°, układ połaci dachowych symetryczny, kalenice budynków równoległe w stosunku do bocznych granic działki. Uznano, że parametr dotyczący geometrii dachu można zatem wyznaczyć odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, tj. dachy płaskie, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, układ połaci dachowych symetryczny, kalenice budynków prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działki. Wskazano, że powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz stanowi kontynuację występującego na analizowanym obszarze ładu przestrzenny. Zauważono, że parametr nie uwzględnia wniosku inwestora w zakresie planowanej realizacji dachu jednospadowego. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na analizowanym obszarze udział powierzchni biologicznie czynnej waha się w przedziale od 40% do 99%, średnio 88% a obszarem o minimalnej - wynikającej z analizy - powierzchni biologicznie czynnej, jest teren, co do którego wnioskodawca wystąpił z wnioskiem. Stwierdzono, ze teren ten ze względu na swoje zainwestowanie (zabudowania i utwardzenia) stanowi na tle całego obszaru analizowanego strefę o zdecydowanie najmniejszym udziale powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie organu brak jest możliwości wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie średnim wynikającym z analizy (tj. 88%) choćby ze względu na fakt, że już w chwili obecnej jest to poziom ponad dwukrotnie większy niż istniejący na działkach objętych wnioskiem. Uznano, że w danym przypadku udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na poziomie minimum 40%, co jest minimalną wartością zastaną w obszarze analizowanym. Parametr określony na tym poziomie nie jednak spełnia oczekiwań inwestora (wskazany wnioskiem parametr to przedział od 20% do 27%) brak jest zatem możliwości przychylenia się do wniosku inwestora i ustalenia parametru na poziomie niższym niż minimalny, wynikającym z analizy, gdyż prowadziłoby to do dalej pogłębiającej się dysharmonii udziału powierzchni biologicznie czynnej w analizowanym obszarze. Minimalną liczbę miejsc we wniosku wskazano na poziomie do 10 miejsc postojowych. W treści wniosku wskazano również, że obecnie na terenie objętym wnioskiem zlokalizowanych jest 17 miejsc parkingowych. Stwierdzono, że w związku z tym minimalną liczbę miejsc do parkowania można wyznaczyć w liczbie 9 miejsc. Końcowo organ podkreślił, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą na analizowanym obszarze, choćby przez sam fakt jej istnienia na terenie objętym wnioskiem. Nie kontynuuje jednak parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów występujących na analizowanym terenie. Wskazano, że dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji naruszałby zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez naruszenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i spowodowałoby to jeszcze większe pogłębienie już istniejącej dysharmonii urbanistycznej obszaru. Ponadto wprowadzenie w obszar dodatkowej zabudowy, w granicach terenu już przez inwestora maksymalnie zagospodarowanego, w świetle analizy jest naruszeniem zasady dotyczącej kształtowania ładu przestrzennego, co powodować może zjawisko dalszego, niekontrolowanego rozlewania się zabudowy na terenach przyległych, a tymczasem nowa zabudowa powinna wpisywać się w przestrzeń w sposób spójny z jej dotychczasowym charakterem oraz sposobem zagospodarowania obszaru analizowanego. W okolicznościach sprawy, jak wskazał organ, w obszarze analizowanym zabudowa produkcyjno-magazynowa znajduje się wyłącznie na działkach inwestora, w pozostałej części występuje zabudowa usługowa oraz będąca w przewadze zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i zagrodowa) oraz rekreacyjna. W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie planowanej zabudowy - rozbudowy istniejącego obiektu, doprowadziłoby do przekroczenia wyznaczonych przez istniejącą zabudowę granic parametrów poszczególnych wskaźników, co skutkowałoby pogłębieniem istniejącej/funkcjonującej dominanty w postaci zabudowy produkcyjno-usługowej inwestora w otoczeniu przeważających terenów mieszkaniowych, rolnych i leśnych. W przekonaniu organu odwoławczego celem prowadzonego postępowania nie jest poszukiwanie wariantów przedsięwzięcia (dobieranie działek lub ich części), które pozwolą na jego realizację w istniejących uwarunkowaniach, zatem organ I instancji zasadnie również uwzględnił w obszarze analizy łączną zabudowę działek nr [...] i nr [...], skoro tworzą jeden kompleks, co obrazuje załącznik graficzny analizy - mapa w skali 1:1000. Kwestia uwzględnienia ww. zabudowy w analizie nie stanowiła bezpośredniej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił także, że za szerokość elewacji frontowej uznał odcinek wzdłuż najdłuższej linii fasady budynku, licząc od jednego zewnętrznego krańca ściany frontowej do drugiego krańca. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie jako szerokości elewacji frontowej najbardziej wysuniętej części budynku wprowadzałoby w błąd, ponieważ najczęściej elementem takim jest ganek, czy wiatrołap. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na błędnej i nieprawidłowej ocenie przez organ, jakoby sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagana przez art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w sposób zasadny: a. przyjęła dla potrzeb analitycznych i porównawczych teren należący do strony skarżącej jako trzy działki ewidencyjne ([...]), podczas gdy prawidłowo powinien on zostać przyjęty i potraktowany jako jedna tylko działka ([...]), a to z tego powodu, że to wyłącznie na niej faktycznie istnieje zabudowa o przyjętej dla potrzeb analitycznych powierzchni 2101 m2, i zabudowa ta faktycznie w żaden sposób nie "obciąża" obecnie ani nie odnosi się do niezabudowanych działek strony skarżącej oznaczonych ewidencyjnie jako [...] i [...], b. przyjęła dla potrzeb analitycznych teren działki gruntu nr [...] wespół z sąsiadującą z nią działką gruntu nr [...], pomimo że działka nr [...] nie znajduje się nawet w zasięgu obszaru analizowanego, a ponadto mieści się już na terenie gm. W. a; przede wszystkim jednak działka gruntu nr [...] nie stanowi żadnej urbanistycznie uzasadnionej całości z działką nr [...], która zmieściła się w obszarze analizowanym, c. przyjęła dla potrzeb analitycznych, że szerokość elewacji frontowej działki nr [...] stanowi jej granica przylegającą do drogi wewnętrznej, skoro to z niej odbywa się wjazd na działkę, podczas gdy front owej działki powinien zostać ustalony wzdłuż jej granicy przylegającej do drogi publicznej nr [...], bowiem to z niej odbywa się główny wjazd na działkę w rozumieniu art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., a wjazd z drogi wewnętrznej, która znajduje się na działce nr [...], jest jedynie wjazdem wtórnym do wjazdu głównego z drogi publicznej, skoro styka się dokładnie w tym samym miejscu z drogą publiczną, co rzeczona działka nr [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 15 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wezwaniu strony skarżącej przez organ, pismem z 9 grudnia 2025 r., do jednoznacznego wskazania, na czym ma polegać planowane przedsięwzięcie strony objęte ww. decyzją (organu pierwszej instancji), (...) które obiekty podlegają budowie, a które rozbudowie przy uwzględnieniu definicji budowy i rozbudowy obiektu - i późniejszym rozstrzygnięciu sprawy poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, pomimo przedstawionych organowi przez stronę obaw o konsekwencję dostrzeżenia przez organ potrzeby tego doprecyzowania dopiero na etapie odwoławczym, zważywszy na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Wójta Gminy Sieradz oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że skoro istniejąca dotychczas zabudowa strony zlokalizowana jest wyłącznie na działce ewidencyjnej nr [...], to tylko ta działka powinna być ze względów urbanistycznie funkcjonalnych i celowościowych traktowana jako "teren" czy "działka" w rozumieniu właściwych przepisów, wedle których ustalane są kryteria związane z wymogami analitycznymi w przedmiotowym obszarze zabudowy pod względem m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej czy też intensywności zabudowy. Dopiero bowiem ewentualna realizacja planowanej i wnioskowanej przez stronę nowej zabudowy prowadziłaby do rozszerzenia w ten sposób nowopowstałego terenu zabudowy o sąsiadujące działki nr [...] i [...], ale obecnie ona nie istnieje, stąd nie powinna bezpodstawnie "obciążać" w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej dodatkowo terenu, który dopiero ma zająć. Bez znaczenia pozostają przy tym, w przekonaniu strony, kwestie stosunków własnościowych co do danych obszarów działek, bowiem te potencjalnie podlegają swobodnym zmianom o charakterze rynkowym, jak i sukcesorskim. Same w sobie podziały geodezyjne tworzą już taką możliwość dokonania podziału nieruchomości przez zbycie. Nadto w ocenie spółki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że teren inwestycji stanowią działki o nr: [...] i dla takiego obszaru organ prawidłowo dokonywał ustaleń w zakresie warunków zabudowy (str. 17), przy czym niezrozumieniu przez organ uległ w tym miejscu zarzut odwołania skarżącej (powielony w skardze), który najzwyczajniej odnosi się do tego, że punktem odniesienia dla planowanej inwestycji na działkach nr [...] do porównania i analizy w zakresie dobrego sąsiedztwa powinny być tylko rzeczywiście istniejące zabudowa i zagospodarowanie, a te zlokalizowane są i dotyczą wyłącznie działki nr [...], a nie łącznie wszystkich trzech powyższych działek (abstrahując tu, rzecz jasna, od innych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym). W przekonaniu strony zastosowanie takiej właściwej metodologii analizy architektoniczno-urbanistycznej powinno prowadzić do korzystniejszych dla strony skarżącej wyników w przypadku rozpatrzenia sytuacji architektoniczno-urbanistycznej faktycznie istniejącej wyłącznie na działce nr [...]. Przełożyłoby się to przede wszystkim na korzystniejsze dla strony skarżącej wyniki: stosunku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (uzyskany dla celów analitycznych wynik byłby znacznie większy niż przyjęte przez organ 21%), wskaźniki intensywności zabudowy (uzyskane dla celów analitycznych wyniki byłyby znacznie wyższe niż przyjęte przez organ 0,23), procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej (uzyskany dla celów analitycznych wynik byłby znacznie mniejszy niż przyjęte przez organ 40%). W opinii strony powyższe rozumowanie ma zresztą zastosowanie nie tylko do działek należących do strony skarżącej, ale także do jednego z pozostałych terenów, które znalazły się w obszarze analizowanym. Skarżąca przywołała przykład działki nr [...], którą organ rozpoznał wespół z sąsiadującą z nią działką nr [...], pomimo, że działka nr [...] nie znalazła się nawet w zasięgu obszaru analizowanego żadnym swoim, choćby najmniejszym, fragmentem (a ponadto mieści się już na terenie gm. W.). Przede wszystkim jednak gruntu nr [...] nie stanowi w ocenie strony skarżącej żadnej urbanistycznie uzasadnionej całości z działką nr [...]. Odnośnie do działki nr [...], wskazano nadto, że organ powołał się na przyjętą w analizie szerokość elewacji frontowej tejże na poziomie 25,9 m, przy czym za front działki przyjęto granicę przylegającą do drogi wewnętrznej - to z niej odbywa się wjazd na działkę. Strona skarżąca z takim stwierdzeniem się nie zgodziła podnosząc, że mający zastosowanie przez analogię art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. wskazywałby na przyjęcie za front owej działki raczej jej granicy przylegającej do drogi publicznej nr [...], bowiem to z niej odbywa się główny wjazd na działkę w rozumieniu ww. przepisu (wjazd z drogi wewnętrznej, która znajduje się na działce nr [...], jest jedynie wjazdem wtórnym do wjazdu głównego z drogi publicznej, skoro styka się dokładnie w tym samym miejscu z drogą publiczną, co rzeczona działka nr [...]). Tym samym szerokość elewacji frontowej powinna się sytuować w przypadku tej działki na poziomie ok. 52 metrów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024 r. poz. 1116). Bezspornie działki, na których potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Zasada dobrego sąsiedztwa nakłada obowiązek dostosowania projektowanej zabudowy do istniejących w otoczeniu funkcji (rodzajów) zabudowy oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, obejmujących m.in. sposób zagospodarowania terenu oraz formę obiektów budowlanych. Ustalenie warunków nowej zabudowy wymaga, aby na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, posiadającej dostęp do tej samej drogi publicznej, znajdował się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego. Obiekt ten umożliwia określenie wymagań wobec planowanej inwestycji, dotyczących zarówno kontynuacji funkcji zabudowy, jak również parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności odnosi się to do gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z definicją "dobrego sąsiedztwa" zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych został uregulowany w przepisach cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Celem ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, uwzględniając jednocześnie dotychczasowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W realiach sprawy niniejszej organy uznały, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującej na analizowanym obszarze, nie kontynuuje jednak parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej występujących na analizowanym terenie obiektów. Konsekwencją takiego stanowiska była odmowa ustalenia warunków zabudowy, uwzględniających wniosek inwestora ze względu na niespełnienie warunek wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko takie w realiach niniejszej sprawy sąd aprobuje. Przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W sytuacji, gdy inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku, a z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ocenionej przez organy w trakcie postępowania wynika, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa organy mają prawo wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy we wnioskowanym przez inwestora zakresie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem sądu słusznie przyjęły organy, że zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania działek objętych wnioskiem, a w szczególności gabaryty i forma architektoniczna planowanych do realizacji budynków nie kontynuują gabarytów i formy architektonicznej zabudowy już istniejącej. W konsekwencji słuszne jest stanowisko organów, że dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji, we wnioskowanym wariancie naruszałby zasadę dobrego sąsiedztwa, poprzez naruszenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, powodując pogłębienie istniejącej już dysharmonii urbanistycznej obszaru. Zasadnie tym samym stwierdzono, że wprowadzenie w obszar dodatkowej zabudowy w granicach terenu już przez inwestora maksymalnie zagospodarowanego skutkowałoby naruszeniem zasad kształtowania ładu przestrzennego, powodując zjawisko dalszego, niekontrolowanego rozlewania się zabudowy na terenach przyległych. Realizacja nowej zabudowy, jak zasadnie przyjęły organy nie może prowadzić do niekontrolowanego rozproszenia zabudowy oraz kształtowania przestrzeni w sposób dowolny, zależny wyłącznie od woli i oczekiwań wnioskodawcy. W ocenie sądu organy zastosowały prawidłową metodykę w kwestii wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy w zakresie zainwestowania terenu, powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy, uwzględniając wszystkie zabudowane działki zlokalizowane w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, z wyłączeniem terenów rekreacyjnych, które odbiegają parametrami od każdej innej funkcji zabudowy. Podobnie prawidłowo wyznaczono pozostałe parametry planowanej zabudowy (szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków i geometrii dachu) na podstawie analizy jedynie zabudowy produkcyjno-magazynowej i usługową występującej w obszarze analizowanym, w istocie w sposób korzystny dla inwestora, ze względu na to, że pozostałe budynki (mieszkalne, gospodarcze i garażowe w zabudowie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej) odbiegają parametrami zarówno od parametrów wskazanych we wniosku, jak i istniejącej zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej. Jednak wyniki ocenionej przez organy analizy urbanistyczno-architektonicznej nie pozwoliły na wydanie warunków zabudowy z uwzględnieniem wnioskowanych przez inwestora parametrów. W realiach sprawy nie ulega wątpliwości, że skoro - jak zasadnie przyjęto - na przeszkodzie realizacji inwestycji stoi istniejąca już zabudowa zakładu spółki, która osiąga maksymalne granice parametrów zabudowy obszaru analizowanego w kwestii maksymalnej intensywności zabudowy produkcyjno-usługowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czy szerokości elewacji frontowej, to dopuszczenie planowanej zabudowy - rozbudowy istniejącego obiektu, doprowadziłoby do znacznego przekroczenia wskaźników wyznaczonych przez istniejącą zabudowę, skutkując pogłębieniem istniejącej już w obszarze analizowanym dominanty w postaci zabudowy produkcyjno-usługowej inwestora w otoczeniu przeważających te renów mieszkaniowych, rolnych i leśnych. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. W przypadku planowanej inwestycji Kolegium w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności uwzględniając wnioskowane przez inwestora parametry planowanej inwestycji - uznało brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane wyżej parametry i wskaźniki architektoniczne planowanej inwestycji nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie, przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd wyjaśnia, że przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy również działka budowlana objęta wnioskiem powinna zostać uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle art. 61 u.p.z.p. za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym, zatem w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu ustawy. Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego. Wobec tego także działka budowlana, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jako znajdująca się w obszarze analizowanym, winna zostać wzięta pod uwagę w trakcie analizy. Dotychczasowy, legalny sposób użytkowania takiej działki ma więc znaczenie w procesie ustalania kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. np. wyroki NSA z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06; z 27 czerwca 2023r., II OSK 2323/20). Organy zasadnie również uwzględniły w obszarze analizy łączną zabudowę działek nr [...] (gm. S.) i nr [...] (gm. W.), skoro tworzy ona jeden kompleks. Zasadnie też przyjęto dla potrzeb analitycznych, że szerokość elewacji frontowej działki nr [...] stanowi jej granica przylegającą do drogi wewnętrznej, skoro to z niej odbywa się wjazd na działkę. Stosownie bowiem do treści art. 61. ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, zaś w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Końcowo należy dostrzec, wbrew argumentacji skarżącego, że organy obu instancji uczyniły zadość przepisom proceduralnym, zaś przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiada przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto dokonana ocena materiału zebranego w aktach nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, odpowiadając zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, co oznacza zgodność z dyspozycją art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania stawiane przez treść art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. AA