II SA/Łd 177/26

Dnia 30 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Beata Czyżewska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi z dnia 15 grudnia 2025 roku nr 178/2025/R w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi z dnia 20 października 2025 roku nr 38/R/2025; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu T. M. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł.

Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2025 r. nr 178/2025/R Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi (dalej: "organ", "PWSFTviT w Łodzi"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), w zw. z § 34 ust. 2 Statutu Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi uchwalonego na posiedzeniu Senatu w 25 września 2019 r. (t.j. obejmujący zmiany wprowadzone uchwałą nr 3 Senatu PWSFTviT z 23 czerwca 2023 r. - dalej "Statut") i art. 23 ust. 1 i 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm. – dalej: "ustawa o szkolnictwie wyższym i nauce"), w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 30 Statutu, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Rektora 38/R/2025 z 20 października 2025 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie danych osobowych A. B. - pracownika PWSFTviT w Łodzi, o udostępnienie których wnioskowała B. M. (dalej "skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję ww. własną. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni za pośrednictwem poczty elektronicznej zażądała udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji o danych osobowych A. B. - pracownika PWSFTviT w Łodzi tj.: 1) Daty rozpoczęcia zatrudnienia w PWSFTviT (dzień/miesiąc/rok); 2) Formy zatrudnienia (umowa o pracę / umowa cywilnoprawna / powołanie itp.); 3) Stanowisk/ zakresu obowiązków (np. sekretarz Wydziału Reżyserii / sekretariat Katedry Montażu? itp.) oraz okresów pełnienia poszczególnych funkcji (jeśli występowały zmiany); 4) Podstawy prawnej zatrudnienia (np. zarządzenie rektora, umowa) – w tym o wskazanie dokumentu oraz przekazanie kopii (lub wyciągu) tych dokumentów. Skarżąca wskazała, iż wnioskuje o udostępnienie powyższych danych na adres email, z którego nadano wniosek. Decyzją nr 38/R/2025 z 20 października 2025 r. Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej w Łodzi odmówił udostępnienia informacji w powyższym zakresie, z uwagi na brak istnienia nadrzędnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych danych osobowych, który przeważałby nad prawem pracownika do ochrony jego prywatności. Podniesiono, że pracownik, którego udostępnienia danych domagała się wnioskodawczyni, nie pełni funkcji publicznej, a żądane informacje nie mają związku z wykonywaniem przez niego zadań publicznych w sposób uzasadniający ingerencję w jego sferę prywatności. Od wskazanej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie z 13 listopada 2025r. (doręczone mailowo 18 listopada 2025 r.). W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż jej zdaniem osoba zatrudniona w publicznej uczelni, jaką jest PWSFTviT w Łodzi, jest funkcjonariuszem publicznym, a tym samym wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną, co z kolei uzasadnia złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji publicznej. Dodatkowo, w odwołaniu wnioskodawczyni domagała się udzielenia dodatkowych informacji – ponad pierwotny wniosek. Wskazano, że z uwagi na dwuinstancyjność postępowania, wniosek o dodatkowe informacje pozostał poza zakresem rozstrzygnięcia. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, że złożone przez wnioskodawczynię odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że wbrew błędnym twierdzeniom zawartym w złożonym odwołaniu, nie każda osoba zatrudniona w publicznej uczelni, jaką jest PWSFTviT w Łodzi, jest funkcjonariuszem publicznym. Pracownik sekretariatu/dziekanatu na uczelni wyższej nie jest funkcjonariuszem publicznym, jeżeli wykonuje wyłącznie czynności administracyjno-biurowe (np. obsługa dokumentów, korespondencji, organizacja zajęć, kontakt ze studentami). Wyjaśniono, że zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym są m.in. pracownicy administracji tylko wtedy, gdy wydają decyzje administracyjne, albo zajmują kierownicze stanowiska w instytucji publicznej. Dodano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, organami uczelni publicznej są rada uczelni, rektor i senat. Statut uczelni może przewidywać również inne organy uczelni. Z kolei, zgodnie z § 30 Statutu PWSFTviT, organami kolegialnymi Uczelni są: Rada Uczelni, Senat, Uczelniana Komisja ds. Stopni. Organami jednoosobowymi są: Rektor, Prorektorzy, Dziekani. Funkcję kierowniczą pełni Dyrektor Szkoły Doktorskiej. Organ wyjaśnił, że pracownik A. B. nie jest organem jednoosobowym Uczelni, nie wchodzi w skład organu kolegialnego Uczelni, nie decyduje w zakresie wysokości opłat obowiązujących w Uczelni, nie wydaje decyzji administracyjnych, nie zajmuje kierowniczego stanowiska. Wykonując jedynie czynności administracyjno-biurowe, nie jest więc - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu - funkcjonariuszem publicznym. Dodatkowo, wskazując na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ ustalił, iż przedmiot żądanych przez wnioskodawczynię informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie wnioskodawczyni odnosi się do pracownika administracyjnego, który nie pełni funkcji publicznej i nie jest organem Uczelni w rozumieniu art. 17 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce oraz w rozumieniu § 30 Statutu. Ponadto żądane informacje dotyczą danych osobowych pracownika, w szczególności warunków jego zatrudnienia, które stanowią element sfery prywatności osoby fizycznej. Informacje zawarte w umowie o pracę, forma zatrudnienia oraz termin zatrudnienia, zakres obowiązków konkretnej osoby stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. (RODO). W przedmiotowej sprawie brak zatem było i jest podstaw do udostępnienia żądanych informacji, gdyż ich ujawnienie naruszałoby prawo do prywatności pracownika, chronione przepisami u.d.i.p. oraz RODO. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła o uchylenie w całości decyzji Rektora z 15 grudnia 2025 r. i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji publicznych, zarzucając decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 15 czerwca 206 r. pełnomocnik uzupełnił skargę, wskazując, że A. B. to osoba, wykonująca zadania instytucji publicznej, zatem uzyskanie wnioskowanych informacji jest zasadne, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W aktach sprawy znajduje się wydruk wiadomości e-mail z 12 października 2025 r., za pomocą której skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek nie jest podpisany i w aktach nie ma informacji o wezwaniu skarżącej do podpisania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli skarżąca – B. M. uczyniła decyzję z 15 grudnia 2025 r. Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi, którą utrzymał w mocy decyzję własną z 20 października 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanych na wstępie informacji o danych dotyczących A. B. - pracownika PWSFTviT w Łodzi. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego została podjęta, Sąd stwierdził, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja jest dotknięta wadą o charakterze kwalifikowanym, uzasadniającą stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ obie decyzje zostały wydane wskutek wniosku skarżącej, przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej, który nie został podpisany. Zgodnie z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej "u.d.i.p."), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Możliwe jest bowiem przesłanie wniosku drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wynika to bowiem z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. co do zasady nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (vide: wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zupełnie odmiennie wygląda sytuacja, gdy organ stwierdzi, że zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Wówczas, następuje przejście do drugiego etapu postępowania, mającego stricte charakter postępowania administracyjnego. Od tego momentu wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o których stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. konieczne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym etapie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Drugi etap postępowania, dotyczy sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Użyty w przywołanym na wstępie rozważań art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot "do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16; z 28 maja 2018 r., I OSK 2667/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; z 24 maja 2019r., I OSK 1616/17; z 5 grudnia 2019 r., I OSK 905/18; z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23, z 13 września 2024 r., III OSK 3268/23; z 29 lutego 2024 r., III OSK 6654/21; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 25 listopada 2019 r., II SA/Wa 1261/19; z 24 października 2019 r., II SA/Wa 791/19; z 15 listopada 2024 r., II SA/Wa 490/24 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23 mając na uwadze niesformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, adresat wniosku wzywając wnioskodawcę w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wskazanych w art. 63 k.p.a., powinien wykorzystać kanał komunikacji wynikający z wniosku. Przenosząc poczynione dotychczas rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 12 października 2025 r. został sformułowany w drodze wiadomości elektronicznej e-mail i przesłany przez skarżącą do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z oczywistych więc względów ów wniosek nie zawierał podpisu własnoręcznego skarżącej ani też nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, co nie jest zresztą kwestionowane przez organ. Pomimo tego organ nie wezwał skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku w prawem przewidzianym trybie i działając z urzędu, w oparciu o wniosek, który nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, wydał kolejno decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej a potem, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznawanej sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną w tym zakresie. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z 20 października 2025 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji, bowiem ocena ta byłaby przedwczesna. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazanych na wstępie informacji o pracowniku, organ, jeśli zamierza wydać decyzję administracyjną, zbada czy wniosek skarżącej spełnia wymagania formalne i - w razie ustalenia takich braków - wezwie wnioskodawczynię do ich usunięcia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 20 października 2025 r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2026 r., poz. 136). AA