II SA/Łd 176/26

Dnia 15 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2026 roku sprawy ze skargi P. K. i W. K. na czynność Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 31/2019 w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących P. K. i W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 2 lutego 2026 roku, pod pozycją [...]. a.bł.

1. P. K. i W. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi czynność Prezydenta Miasta Sieradza w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta S. pod numerem [...], wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta Sieradza kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych. 1. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że Prezydent Miasta Sieradza dokonał włączenia karty adresowej ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków bez uprzedniego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o zamiarze dokonania tej czynności oraz bez zawiadomienia o jej dokonaniu. 2. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że o fakcie wpisu P. K. dowiedział się dopiero 31 grudnia 2025 r., gdy przyjechał do brata W. K. złożyć mu życzenia na Nowy Rok, co uzasadnia wniesienie skargi w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona czynność stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, czynności polegające na włączeniu obiektu do gminnej ewidencji zabytków podlegają kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). 3. Zaskarżonej czynności pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: 1. § 18b ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez całkowite pominięcie obowiązku niezwłocznego zawiadomienia właściciela o chęci podjętych czynności; 2. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie uznanym za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, poprzez zastosowanie procedury pozbawiającej właściciela gwarancji ochrony prawnej przed ograniczeniem prawa własności; 3. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne i arbitralne ograniczenie prawa własności, bez zapewnienia właścicielowi możliwości udziału w procedurze. 4. Do skargi pełnomocnik skarżących załączył: pismo z 10 kwietnia 2008 r. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. do Prezydenta Miasta Sieradza; pismo Prezydenta Miasta Sieradza z 3 lipca 2008 r.; pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. do Prezydenta Miasta Sieradza z 18 sierpnia 2008 r.; wydruk z księgi wieczystej; akt poświadczenia dziedziczenia; akt notarialny z 30 czerwca 2023 r.; akt notarialny Rep. [...]; akt notarialny - protokół dziedziczenia. 5. Dalej pełnomocnik skarżących wskazał, że wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie ma już wyłącznie charakteru ewidencyjnego. Skutkuje on konkretnymi obowiązkami i ograniczeniami po stronie właściciela, m.in. w zakresie robót budowlanych, uzgodnień konserwatorskich czy zagospodarowania nieruchomości. Jak jednoznacznie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r., P 12/18, niedopuszczalne jest ograniczanie prawa własności poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi realnych gwarancji ochrony prawnej, w szczególności możliwości wypowiedzenia się przed dokonaniem wpisu. Stanowisko to zostało wprost potwierdzone w m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2025 r., sygn. II SA/Łd 379/25, w którym Sąd stwierdził bezskuteczność analogicznej czynności organu wykonawczego gminy, dokonanej bez zawiadomienia właściciela i bez umożliwienia mu udziału w procedurze. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Sieradza zastosował identycznie wadliwą procedurę, uniemożliwiając skarżącym zajęcie stanowiska, zgłoszenie zastrzeżeń oraz zakwestionowanie przesłanek uznania obiektu za zabytek. Już samo to uchybienie - zgodnie z powołanym orzecznictwem - przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności, niezależnie od ewentualnych walorów zabytkowych obiektu. 6. Odnosząc się do walorów zabytkowych obiektu, pełnomocnik skarżących stwierdził, że zarówno stan techniczny jak i estetyczny obiektu jest średni. Pomimo wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków, obiekt nie przedstawia żadnej wartości historycznej. 7. Mając powyższe na uwadze, w ocenie pełnomocnika skarżących, wniesienie niniejszej skargi jest w pełni uzasadnione, a zaskarżona czynność - jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa i Konstytucji RP - powinna zostać uznana za bezskuteczną. 1. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Sieradza wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o oddalenie skargi w całości. 1. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że 6 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II przekazał Prezydentowi Miasta Sieradza skargę P. K. i W. K. z 25 stycznia 2026 r. na czynność Prezydenta Miasta Sieradza włączenia karty nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. 2. Dalej pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z powszechnie wyrażanym w judykaturze poglądem, działania organu podejmowane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowią czynności materialnotechniczne organów administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. 3. Następnie pełnomocnik organu podkreślił, że należąca do skarżących nieruchomość składająca się z działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położona w S. przy ul. [...] została włączona do zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji Miasta S. od samego początku jej utworzenia w 2006 r. 4. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżący od wielu lat doskonale zdawali sobie sprawę z faktu, że nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Warto zaznaczyć, że 13 lutego 2024 r. W. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Sieradza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z funkcją usługową oraz parkingiem podziemnym na działce nr ewid. [...] w S. W trakcie prowadzonego postępowania pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. W. K. istotnie zmodyfikował wniosek i wniósł o możliwość rozbiórki frontowego budynku mieszkalnego ujętego w gminnej ewidencji zabytków (tj. budynku położonego w S. przy ul. [...]) i pozostawienie jedynie jego ściany frontowej. Decyzją Nr 91/2024 z 22 maja 2024 r., znak: WU-A.6730.2.6.2024.DM, Prezydent Miasta Sieradza odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na konieczność uwzględnienia ochrony obiektu zabytkowego wpisanego do gminnej ewidencji, wynikającą z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz brak przedstawienia pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozbiórki. Powyższa decyzja została przesłana do W. K. i P. K., a zatem w dacie jej doręczenia, tj. 11 czerwca 2024 r. skarżący zostali jednoznacznie poinformowani o wpisie przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. 5. Niezależnie od ww. okoliczności, 12 września 2024 r. do Prezydenta Miasta Sieradza wpłynął wniosek W. K. o przedłużenie terminu rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji "do czasu wydania opinii przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Z powyższego wynika, że skarżący zdawał sobie sprawę, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ochroną zabytków. 6. Ponadto profesjonalny pełnomocnik skarżących pismem z 8 października 2025 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentów stanowiących, podstawę wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S. nieruchomości położonej w S. pod adresem ul. [...]. Powyższe dokumenty (w tym fotokopie) zostały udostępnione pełnomocnikowi 17 października 2025 r. 7. Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący powzięli informację o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków co najmniej w 2024 r., a nie jak wskazano w skardze 31 grudnia 2025 r. Skoro skargę na czynność włączenia karty nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu takiej czynności, to skargę złożoną 25 stycznia 2026 r. należy uznać za wniesioną ewidentnie po upływie terminu do jej wniesienia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, w ocenie organu, skarga powinna zostać odrzucona. 8. Odnośnie zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, pełnomocnik organu zauważył, że należąca do skarżących nieruchomość – położona w S. przy ul. [...] – została włączona do gminnej ewidencji zabytków przez Prezydenta Miasta Sieradza już w 2006 r., w którym została utworzona. Potwierdza to jednoznacznie Karta Gminnej Ewidencji Zabytków obejmująca dom przy ul. [...]. Karta wskazuje, że obiekt datowany jest na początek XX wieku, a jego stan zachowania określono jako: "dobry". W karcie określono też materiał ("ceglane") oraz wskazano na obecnie pełnioną funkcję ("dom"). 9. Pełnomocnik organu zaznaczył, że należąca do skarżących nieruchomość - według stanu na 12 czerwca 2006 r. - znajdowała się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków pod poz. [...], co potwierdza Załącznik nr 1 - Miasto S. Wykaz zabytków w wojewódzkiej ewidencji (w tym zabytki wpisane do rejestru zabytków) do pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 czerwca 2006 r. skierowanego do Prezydenta Miasta Sieradza. 10. Następnie w 2008 r., w związku z przystąpieniem do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., należąca do skarżących nieruchomość ponownie została wskazana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wybranych elementach zabudowy, które po weryfikacji można włączyć w zasób ewidencyjny (stan na 11 kwietnia 2008 r.). Na ulicy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pod poz. [...] wskazał "dom nr [...]". 11. Niezależnie od ww. okoliczności pełnomocnik organu wskazał, że nieruchomość należąca do skarżących została ujęta w gminnej ewidencji zabytków Miasta S. prowadzonej w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu Miasta S. na podstawie Zarządzenia Nr 46/2018 Prezydenta Miasta Sieradza z 26 lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta S. Dom przy ul. [...] figuruje pod poz. [...] Załącznika - Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S. 12. Następnie ww. zarządzenie zostało uchylone i zastąpione Zarządzeniem Nr 31/2019 Prezydenta Miasta Sieradza z 30 stycznia 2019 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta S. Dom przy ul. [...] niezmiennie figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S. pod poz. [...] Załącznika. Potwierdza to karta adresowa zabytku nieruchomego obejmująca ww. dom, którego czas powstania datowany jest na pocz. XX wieku, opracowana 2 października 2018 r. 13. Zdaniem pełnomocnika organu czynność Prezydenta Miasta Sieradza włączenia karty przedmiotowej nieruchomości skarżących do gminnej ewidencji zabytków nastąpiła zatem przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U poz. 1886). Obowiązek niezwłocznego zawiadamiania przez wójta właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem o: 1) zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, 2) o włączeniu tej karty, 3) o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, 4) o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub 5) o wyłączeniu tej karty powstał dopiero od 9 października 2019 r. zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Tymczasem zamiar włączenia karty adresowej przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powstał przed ww. datą, a włączenie tej karty do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło 29 listopada 2006 r. 14. Pełnomocnik organu dodał, że w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skierowanym do Prezydenta Miasta Sieradza z 8 października 2024 r., znak: WUOZ-ZRR.5133.66.2024.EC, tutejszy organ został jednoznacznie poinformowany, że powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego "posiada charakter pozornie zakresowy, co oznacza, że nie uchyla on funkcjonowania gminnej ewidencji zabytków". Twierdzenie to zostało ponownie powtórzone i podkreślone w ww. piśmie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - "Przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchyla gminnej ewidencji zabytków oraz nie może stanowić podstawy do skreślenia zabytku z gminnej ewidencji zabytków". Zdaniem pełnomocnika organu oznacza to, że włączenie karty adresowej przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków - które w przypadku nieruchomości należącej do skarżących miało miejsce na 13 lat przed nowelizacją rozporządzenia - pozostaje w pełni skuteczne. Żądanie skarżących nie zasługuje zatem na uwzględnienie i powinno zostać oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 2. Skarga podlega odrzuceniu. 1. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono czynność Prezydenta Miasta Sieradza w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta S. pod numerem [...] – Zarządzenie Nr 31/2019 Prezydenta Miasta Sieradza z 30 stycznia 2019 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta S. 2. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 3. Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku (zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2026 r. i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy), że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, jest czynnością organu administracji, o której mowa wart. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."]. 4. Należy zauważyć, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sąd zobligowany jest skontrolować przesłanki dopuszczalności skargi, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W odniesieniu do zaskarżonej czynności środek zaskarżenia nie przysługiwał. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. 5. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, wynikający z cytowanego wyżej przepisu 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu, w którym skarżący dowiedzieli się o podjęciu kwestionowanej obecnie czynności. W realiach ocenianej sprawy, przyjąć więc należy, iż o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do gminnej ewidencji zabytków skarżący dowiedzieli się z chwilą doręczenia im decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 22 maja 2024 r. nr 91/2024 o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a jak wynika to z akt sprawy, były to odpowiednio 31 maja 2024 r. w przypadku W. K. i 11 czerwca 2024 r. w przypadku P. K. Ze wskazanej wyżej decyzji wprost wynika, że planowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a.) brak jest podstaw do przyjmowania innej daty dowiedzenia się przez skarżących o wpisie do gminnej ewidencji zabytków. Na marginesie należy też zauważyć, że pełnomocnik skarżących – działający wówczas jako pełnomocnik W. K. – dnia 17 października 2025 r. zapoznał się z treścią dokumentów dotyczących nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], choć okoliczność ta ma znaczenie drugorzędne. W świetle powyższego nie zasługują na uznanie za wiarygodne twierdzenia, iż P. K. dowiedział się o zaskarżonej czynności dopiero 31 grudnia 2025 r. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona 30 stycznia 2026 r., co jednoznacznie wskazuje – mając na uwadze ww. terminy dowiedzenia się o wpisie do gminnej ewidencji zabytków - na przekroczenie ww. 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. 6. Sąd nie znalazł także uzasadnionych przyczyn do skorzystania z normy wynikającej z art. 53 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., z której wynika, że sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. 7. Mając na uwadze powyższe skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. należało odrzucić (pkt 1 sentencji postanowienia). 8. Natomiast o zwrocie wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł (pkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. es