II SA/Łd 150/26

Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi R. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 stycznia 2026 r. znak: SKO.4120.435,436.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.

Decyzją z 7 stycznia 2026 r., znak: SKO.4120.435,436.25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 14 listopada 2025 r., znak: WU-A.6730.341.2.2025.DM, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczo-garażowych na części działki nr [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestorzy wskazali, że nie widzą przeszkód w powstaniu "mini osiedla", tym bardziej, że poza obszarem analizy, w odległości ok. 180 m, występują działki przygotowane pod osiedle. Intencją inwestorów jest "przekazanie potomstwu gruntów pod własne plany inwestycyjne". Zdaniem odwołujących organ prowadził postępowanie w sposób opieszały. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że dla planowanej inwestycji obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z aktualnymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Organ odwoławczy podkreślił, że z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. w odległości 99 m od granic terenu inwestycji (szerokość frontu 33 m). W badanym terenie występuje pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (1 obiekt) w otoczeniu terenów rolnych, brak jest zabudowy osiedlowej, co uniemożliwia stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, że choć planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie zespołu budynków znajdującego się na terenach niezabudowanych i obsługiwanego drogą wewnętrzną, co powoduje, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektów budowlanych mających charakter dominujący na terenie analizowanym. Tymczasem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie w drodze decyzji nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą. Dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, do których dostęp byłby zapewniony przez projektowaną drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy brak jest tego typu zabudowy na terenie analizowanym, nie byłby równoznaczny z kontynuacją funkcji, lecz oznaczałby wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, którą de facto byłaby budową osiedla mieszkaniowego w głębi terenów mających obecnie charakter terenów rolnych. Niewątpliwie wydając decyzję o warunkach zabudowy organy zobowiązane są do odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych, w tym przede wszystkim istniejącego sposobu zabudowy. Dla wydania decyzji pozytywnej nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie miała charakter dominujący, a więc będzie stanowić punkt odniesienia dla kolejnych inwestycji na obszarze analizowanym. Innymi słowy, to właśnie planowana inwestycja przesądzałaby o dalszym sposobie zagospodarowania terenów objętych analizą urbanistyczną. Organ odwoławczy podkreślił, że w chwili obecnej brak jest w obszarze analizowanym zabudowy (istniejącej, legalnej, oddanej do użytku zgodnie z obowiązującym prawem), która mogłaby stanowić o spełnieniu w niniejszej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (a nie poza nim), musi istnieć zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli R. A. i T. A., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony po ponownym rozpatrzeniu sprawy; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 75 w zw. z art. 86 k.pa. i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 87 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w sposób nienależyty, niezupełny i niewyczerpujący z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu - szczególnie w zakresie dowodu z zeznań strony postępowania, oględzin miejsca którego dotyczą warunki zabudowy i okolicy, co ukazałoby, że teren użytkowany wzdłuż ulicy [...] nie jest użytkowany głównie rolniczo, bowiem dominuje tam zabudowa domów jednorodzinnych, a tak prowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do braku wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie, a co nie oraz nie podjęcie wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym skutkowało brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 80 k.p.a. poprzez: - dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a to przez oparcie materiału dowodowego wyłącznie na dokumentach urzędowych i braku zestawienia zgromadzonych dowodów z innymi środkami dowodowymi dostępnymi w postępowaniu administracyjnym, których nie zastosowano tj. protokołu z fizycznej kontroli miejsca, oględzin miejsca, zeznań strony postępowania, a w konsekwencji działanie na niekorzyść przez nieprawidłową ocenę wniosku o ustalenie warunków zabudowy przejawiającą się w błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, w tym błędnego sporządzenia i dokonania analizy zabudowy terenu tj. nieprawidłowości ustaleń w zakresie: a. braku zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej (z działką skarżących nr [...]) dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy na obszarze zakreślonym na mapie i poddanym analizie uwzględniono działkę sąsiednią z zabudową tj. działkę oznaczoną na mapie symbolem MN (brak wskazania na mapie numeru działki), jednak pomimo uwzględnienia działki o symbolu MN w obszarze analizy, błędnie stwierdzono, że działka ta nie stanowi działki sąsiedniej, więc nie jest spełnione kryterium z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy przy poczynieniu prawidłowych ustaleń należy dojść do wniosku, że istnieje zabudowa co najmniej jednej działki sąsiedniej (z działką skarżących nr [...]), tym samym jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; b. braku zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej (z działką skarżących nr [...]) dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji gdy na obszarze zakreślonym na mapie i poddanym analizie nie uwzględniono działki sąsiedniej z zabudową tj. działki nr [...], jako, że na mapie nie został naniesiony budynek, pomimo, że został faktycznie wybudowany, a w konsekwencji błędnie stwierdzono, że działka nr [...] nie stanowi działki sąsiedniej zabudowanej, więc wbrew twierdzeniom organu, jest spełnione kryterium z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. c. błędnie dokonanej analizy urbanistycznej przez nieuwzględnienie budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] (względem działki skarżących nr [...]), co było spowodowane brakiem ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało zaburzeniem analizy urbanistycznej i poczynieniem błędnych wniosków, które wpłynęły na kształt ostatecznej decyzji, d. planowanych warunków zabudowy przez uznanie, że planowana zabudowa osiedlowa "wchodzi" zbyt głęboko w tereny rolne i nie kontynuuje w żaden sposób występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy prawidłowa analiza terenu prowadzi do przekonania, że dominują obszary zabudowane, a nie obszary rolne. Zaskarżonej decyzji zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego, które to miały wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: - poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca sąsiedztwa co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako że w analizowanym stanie faktycznym nie może być mowy o braku spełnienia warunku sąsiedniej działki zabudowanej z uwagi na zabudowane działki nr [...] i działkę o symbolu MN znajdujące się w obszarze analizy urbanistycznej; - poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż pomimo tego, że na analizowanym terenie zgodnie ze stanem faktycznym znajdują się dwie sąsiednie działki zabudowane zabudową jednorodzinną, nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem naruszałoby to zasadę dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy zasada dobrego sąsiedztwa nie może być podstawą do odmowy wydania warunków, biorąc pod uwagę okoliczność, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa budynków jednorodzinnych, a tym samym projektowana zabudowa będzie tożsama z zabudową istniejącą; - przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa z tego powodu, iż w granicach obszaru analizowanego brak jest zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też planowana zabudowa nie kontynuuje zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, w sytuacji gdy: a. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym; b. wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji; c. nie ma podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące; d. inwestycja dotyczy budowy zespołu czterech budynków mieszkalnych - jak wskazano już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - z inicjatywy właścicieli, którzy są osobami starszymi, nigdy nieprowadzącymi działalności deweloperskiej i zamierzającymi przekazać swojemu potomstwu grunt z uregulowanym stanem prawnym umożliwiającym zabudowanie przedmiotowej działki budynkami mieszkalnymi - jeden budynek dla skarżących, drugi dla wnuczki – M. A., trzeci dla syna Ł. A. i czwarty dla córki A. W., co wpisze się w kontynuację zagospodarowania terenu, na którym dominującym elementem jest zabudowa mieszkalna budynków jednorodzinnych, a osoby te zamierzają pobudować tam własne domy i uczynić je swoim codziennym ośrodkiem życia; 2) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym nakreśleniu granic obszaru analizowanego urbanistycznie i analizy obszaru w sposób zbyt wąski, aby prawidłowo ustalić dominujące zagospodarowanie terenu, którym jest zabudowa mieszkaniowa usytuowana przy drodze publicznej ulicy [...], w sytuacji gdy: - przy właściwym uwzględnieniu przedmiotowych okoliczności, organ mógł przyjąć granice obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne, gdyż uzasadniają to okoliczności architektoniczno-urbanistyczne tego terenu; - przy ustaleniu rozproszenia zabudowy ale istnienia zabudowy mieszkaniowej, celowe i zasadne jest powiększenie obszaru analizowanego; 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że planowane przez skarżących warunki zabudowy naruszają chroniony prawem interes publiczny i interes osób trzecich przez wprowadzenie zespołu budynków mieszkalnych pośród upraw rolnych, w sytuacji gdy planowane przez skarżących warunki zabudowy w żaden sposób nie naruszają interesu publicznego i interesu osób trzecich, jako że: - dominująca na tym obszarze jest zabudowa mieszkalna, a nie pola uprawne, - droga publiczna, do której ma dostęp działka skarżących tj. ul. [...] jest drogą, przy której po obu stronach na odcinku kilku kilometrów znajduje się zabudowa mieszkalna, kolokwialnie mówiąc po obu stronach usytuowane jest osiedle domków jednorodzinnych, - planowana inwestycja w żaden sposób nie zmienia krajobrazu urbanistycznego tego obszaru tj. osiedla domków jednorodzinnych usytuowanych wzdłuż ulicy [...] po obu jej stronach; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady równości poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu działki nr [...] oraz działki o symbolu MN zostały już wydane warunki zabudowy i powstały budynki jednorodzinne, a działki te znajdują się w ramach obszaru analizowanego urbanistycznie w niniejszej sprawie, tym samym nielogiczne i nieuzasadnione jest, że w obszarze analizowanym, organ wydał w przeszłości decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla dwóch sąsiadujących działek nr [...] i działki o symbolu MN, a dla działki skarżących nr ew. [...] organ wydał decyzję odmowną. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o: 1. na podstawie art. 91 § 1 i 3 p.p.s.a. - wyznaczenie rozprawy i zarządzenie stawienia się stron osobiście celem dokładniejszego wyjaśnienia sprawy; 2. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.- przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. - dokumentacji zdjęciowej odzwierciedlającej aktualny rzeczywisty stan faktyczny analizowanego obszaru; - wydruku z podglądu satelitarnego Google Maps; - mapy analizowanego obszaru (w aktach sprawy); - wszystkie ww. - celem wykazania i zobrazowania: nieprawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru związanej z działką skarżących, zabudowy budynków jednorodzinnych znajdujących się na sąsiednich działkach względem działki skarżących, faktu, że okoliczności architektoniczno-urbanistyczne tego terenu umożliwiają nakreślenie granic obszaru analizowanego w większym wymiarze, jako że działki znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżących usytuowane są wzdłuż ulicy [...] tworząc na przestrzeni kilku kilometrów zabudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tym samym tworząc osiedle, co powoduje, iż obszar ten nie jest w dominującej części obszarem rolnym, a obszarem mieszkalnym, a inwestycja skarżących wpisałaby się w istniejący tam ład przestrzenny; 3. na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 7 stycznia 2026 r., poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania; 4. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz R. A. i T. A.; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że na chwilę obecną działka nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów stanowi niezabudowany grunt rolny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności, podlegająca analizie zabudowa musi być legalna. Ewentualna zabudowa ww. działki do chwili formalnego zakończenia budowy (zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym) nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń. Na rozprawie 18 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli legalności zaskarżonej przez R. A. i T. A. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 7 stycznia 2026 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z 14 listopada 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczo-garażowych na części działki nr [...], stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżący. Materialnoprawną podstawę poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Według art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Stosownie zaś do treści art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących R. A. i T. A. z 16 września 2025 r. W związku z powyższym, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., natomiast przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a nie miały na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji jest część działki nr [...]. Według ewidencji gruntów działka nr [...] posiada powierzchnię 1,9082 ha i występują na niej klasoużytki RIIIb - 0,4233ha, RIVa - 0,6107ha, RIVb - 0,6364 ha, RV - 0,2378 ha. Dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i z tego też względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno dać odpowiedź na pytanie, czy teren obejmujący część działki nr [...] może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestorów. Wskazać następnie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie na gruncie kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają ocenie właściwego organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierająca część tekstową i graficzną stanowi, zgodnie z § 11 rozporządzenia, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy bądź też w zależności od wyników analizy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części - tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została prawidłowa analiza urbanistyczna, która składa się z części tekstowej i graficznej, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Z uwagi na to, że szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wynosi 33 m, zaś jego trzykrotna szerokość to 99 m (33 m x 3), autor analizy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, w odległości 99 m od każdej z granic terenu inwestycji, obszar analizowany. Z części tekstowej oraz graficznej rozważanego dokumentu wynika, że teren inwestycji jest niezabudowany, natomiast w granicach obszaru analizowanego znajduje się zaledwie pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana na działkach nr [...]. Na wspomnianych działkach usytuowany jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] są następujące: linia zabudowy - nieregularna, wyznaczona przez elewację frontową budynku, który jest oddalony od frontowej granicy działki o 40m; intensywność zabudowy - 0,03; nadziemna intensywność zabudowy - 0,03; udział powierzchni zabudowy - 2%; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - 21m; wysokość zabudowy budynku mieszkalnego - 9m; geometria dachu - dach wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych - 30o, kalenica równoległa w stosunku do bocznej granicy działki tj. pod kątem w stosunku do frontu działki; udział powierzchni biologicznie czynnej - od 94%. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się niezabudowane grunty rolne, uprawiane rolniczo. Wobec powyższego autor analizy, a w ślad za nim organy orzekające obu instancji trafnie stwierdziły, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech budynków gospodarczo-garażowych wraz z zaznaczoną na załączniku graficznym do wniosku drogą wewnętrzną stanowi w istocie zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie tzw. osiedla, która nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, rzutując w istocie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście znoszenia uciążliwości. Teren wzdłuż drogi publicznej - ulicy [...] użytkowany jest przede wszystkim rolniczo. Pojawienie się tak intensywnej zabudowy mieszkaniowej w formie osiedla na otwartym terenie, wykorzystywanym głównie rolniczo spowodowałoby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego danego obszaru, zastanych relacji przestrzennych a także zakłócenie ładu przestrzennego tego obszaru. Autor analizy podobnie jak i organy orzekające przyznał co prawda, że sporna inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niemniej jednak w obszarze tym brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego drogą wewnętrzną, co świadczy o tym, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w granicach analizowanego obszaru. Nie można jej tym samym traktować jako uzupełnienia istniejących funkcji najbliższego terenu, jako że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są wolne od zabudowy i stanowią grunty rolne. Wprowadzenie tego typu zabudowy, jak trafnie przyjęły organy orzekające na teren otwarty, wykorzystywany rolniczo stanowiłoby dominatę a jednocześnie zakłócenie obecnego zainwestowania tego obszaru. Według Sądu sam fakt, że w obszarze analizowanym zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy oraz możliwe jest wyznaczenie pewnych parametrów nowej zabudowy nie oznacza automatycznie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika skarżących, że istnienie chociaż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mogłoby przesądzić o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa w rozumieniu wspomnianego wyżej przepisu. Pełnomocnik skarżących zdaje się ewidentnie pomijać fakt, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W przypadku planowanej inwestycji organy orzekające w sprawie w pełni zasadnie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a co za tym idzie niespełnienie zasadniczego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym ponad wszelką wątpliwość brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżących. Teren inwestycji wyznaczony przez skarżących nie ogranicza się wyłącznie do frontu działki nr [...], lecz sięga w jej głąb. Tylko pierwszy z budynków ma zostać posadowiony przy ul. Widawskiej, pozostałe trzy budynki będą usytuowane jeden za drugim. Skoro więc, w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie osiedla, to nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że zasada "dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy w stosunku do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W potocznym rozumieniu "kontynuacja" to inaczej dalszy ciąg (Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1980, s. 388), to dalsze działanie tego samego typu, to rozwijanie czegoś już istniejącego. Rozważana zasada wymaga wobec tego dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (istniejąca zabudowa). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Planowana zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. W realiach rozpatrywanej sprawy, jak trafnie ocenił autor analizy urbanistycznej oraz organy obu instancji takie współzależności nie zachodzą, co uniemożliwia ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego dobitnym przykładem są wyroki z: 14 lutego 2024 r., II OSK 2152/22; 5 listopada 2024 r., II OSK 58/24; 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15; 17 lipca 2018 r., II OSK 2076/18 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 86 i art. 87 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ponad wszelką wątpliwość organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. W toku kontrolowanego postępowania, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań strony czy też oględzin miejsca, którego dotyczą warunki zabudowy i okolicy. Załączona do akt sprawy mapa zasadnicza odzwierciedla stan faktyczny zagospodarowania terenu analizowanego oraz terenu znajdującego się poza granicami obszaru analizowanego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że poza obszarem analizowanym, w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji wzdłuż ulicy [...] bezspornie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna skoncentrowana w osi ulicy [...], jednakże nie o charakterze osiedlowym, która nie sięga w głąb działek i nie jest obsługiwana drogą wewnętrzną. Zatem zagospodarowanie terenu występujące poza granicami terenu analizowanego również nie jest zbieżne z planowanym przez inwestorów sposobem zagospodarowania części działki nr [...], wobec czego nawet gdyby organ poszerzył granice terenu analizowanego, który na gruncie rozpatrywanej sprawy został wyznaczony zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., to i tak nie zostałaby spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym jak i poza nim nie ma podobnego charakteru zabudowy osiedlowej, tj. zabudowy w głąb działki rolnej z dostępem do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium, wedle którego niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Odnosząc się następnie do zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia działki nr [...], nie uwidocznionej na mapie załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na której trwa proces inwestycyjny, zgodzić się trzeba z organem drugiej instancji, iż wzorzec dla ustalenia, czy w warunkach konkretnej sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa stanowić może wyłącznie zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, zrealizowana legalnie. Zatem, tak długo, jak budowa na terenie działki nr [...] nie zostanie z prawnego punktu widzenia zakończona, tak długo budynek usytuowany na tej działce nie będzie podlegał ocenie z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Niezasadny - w przekonaniu Sądu - jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady równości poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu działki nr [...] oraz działki o symbolu MN (czyli działek [...]) zostały już wydane warunki zabudowy i powstały budynki jednorodzinne. W tym zakresie należy podkreślić, że każda sprawa administracyjna ma indywidualny charakter i jest rozpatrywana na gruncie konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Nie można tłumaczyć dopuszczenia zabudowy w tej sprawie faktem, że zostały wydane dla działek nr [...] decyzje o warunkach zabudowy. Na działkach nr [...] usytuowany jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] trwa proces budowlany, natomiast sporna inwestycja dotyczy budowy osiedla domów jednorodzinnych - czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczo-garażowych, które mają zostać usytuowane na części działki nr [...] jeden za drugim (w głąb terenów rolnych) i mają być obsługiwane drogą wewnętrzną. Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych (vide: wyrok NSA z 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2301/19). Wykazane wyżej różnice wskazują, że skarżący nie znajdują się w niniejszej sprawie w sytuacji zbliżonej do tych właścicieli działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Podsumowując skoro na gruncie kontrolowanej sprawy spełniony został warunek kontynuacji funkcji, lecz nie został spełniony warunek kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Kontynuacja funkcji, czego wyraźnie nie dostrzegają skarżący, nie jest tożsama z kontynuacją sposobu zagospodarowania terenu. Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosków dowodowych zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (vide: wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22 - Lex nr 3512263, CBOSA). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie powstały, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów z dokumentacji zdjęciowej, wydruku z poglądu satelitarnego czy też mapy obszaru analizowanego znajdującej się w aktach sprawy. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę o czym orzekł jak w sentencji wyroku. dj