II SA/Kr 576/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: ASR WSA Anna Kopeć WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/2/1016 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2025 r. znak: AU-02-3.6730.2.292.2025.NCH, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 123 § 1 i 124 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa zawiesił prowadzone na wniosek H. S. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr[...] N. H. oraz dz. nr [...] obr[...] N. H. przy ulicy B. w K." do 18 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku lub do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K." - etap B (Podetap 11), obszar [...]. W uzasadnienia postanowienia organ podał, że wnioskiem z dnia 3 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu) H. S. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne obejmuje teren, dla którego uchwałą Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 roku, zmienioną uchwałami Nr CVI 11/2844/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. oraz Nr XLII/1143/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2020 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap B (Podetap 11), obszar 184. Zgodnie z zapisami projektu przedmiotowego planu teren, na którym planowana jest budowa do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 184.R.2 - tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne, dla którego w zakresie zagospodarowania terenu ustalono zakaz lokalizacji budynków. Dnia 29 października 2021 r. zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 3049/2021 przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu etap B, podetap B11 i istnieje duże prawdopodobieństwo, iż plan wejdzie w życie w okresie zawieszenia postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo zgodnie z art. 62 ust. 3 ww. ustawy możliwe jest przedłużenie zawieszenia postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Natomiast podjęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, następuje jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z uwagi na okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z założeniami projektu planu w zakresie funkcji i warunków zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że zasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła H. S.. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/2/2026, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji, stwierdzając, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, położonego przy ulicy B. w K., przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. nr LV/1 124/16. Według ustaleń projektu tego planu, do etapu B zaliczono obszar nr [...], który swoimi granicami obejmuje teren inwestycji, który jest oznaczony w planie jako 184. R. 2. I tak, podano przyszłe przeznaczenie tego terenu: Teren rolniczy (184. R. 2), w którym - zgodnie z ustaleniami projektu planu miejscowego - obowiązuje funkcja podstawowa, tj. użytki rolne oraz w zakresie zagospodarowania terenu projektu planu miejscowego ustalono zakaz lokalizacji budynków. Tymczasem, inwestor zamierza zrealizować budowę do czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach: nr [...] i nr [...] obr. [...] N. H. oraz na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. B. w K., przy czym już we wniosku wskazano obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji jako: "użytkowania rolne". W niniejszej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy inwestycji tj. do czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a projekt planu nie przewiduje możliwości realizacji takiej inwestycji w odniesieniu do terenów rolniczych. Tym samym zaistniała możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organ zauważył, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że wystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest "odmienność", a nie nawet "sprzeczność" jej ustaleń, od rozwiązań przyjętych w nowym planie miejscowym. Zdaniem organu odwoławczego stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Okres zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji może trwać do dnia 3 czerwca 2027 r., a w sytuacji, gdy w tym czasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zostanie uchwalony i nie będzie obowiązującym aktem prawa miejscowego, organ I instancji obowiązany będzie - stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podjąć zawieszone postępowanie i wydać rozstrzygnięcie co do istoty wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie H. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębionego zaufania do organów administracji publicznej, poprzez nierówne traktowanie skarżącej oraz uczestniczki H. B., które w tożsamych stanach faktycznych otrzymały różne rozstrzygnięcia po wniesieniu odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa o zawieszeniu postępowania o udzielenie warunków zabudowy; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od utrwalonej praktyki orzekania w takim samym stanie faktycznym bez uzasadnionej przyczyny, - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykroczenie poza granice uznania administracyjnego, w związku z faktem, iż zachodzi w niniejszej sprawie realne prawdopodobieństwo, że w okresie 18 miesięcy, na które Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie o wydanie warunków zawieszenia w sprawie Skarżącej prace planistyczne nie zostaną zakończone. - art. 61 §1 k.p.a. poprzez bezzasadne wstrzymanie postępowania wszczętego na wniosek strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 P.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W powyżej zakreślonych ramach skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, jako że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w związku z przystąpieniem i prowadzeniem do procedury planistycznej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W odniesieniu do powyższego warto zauważyć, że uzasadnienia dla instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. upatruje się w prymacie, który u.p.z.p. przyznaje miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Na prymat ten wskazuje chociażby konstrukcja art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazująca na wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na prymat ten wskazuje również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, w przypadku braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy też zwrócić uwagę, że przepis ten nie ogranicza momentu zawieszenia postępowania względem procedury planistycznej. Zawieszenie na tej podstawie może nastąpić po przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, czyli w trakcie procedury planistycznej. Zawieszenie postępowania może też nastąpić przed zainicjowaniem procedury planistycznej, na co wskazuje art. 62 ust. 1 zd. 2 pkt 1 u.p.z.p., który wprost odnosi się do przypadku braku uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, zobowiązując wójta do podjęcia (zawieszonego – przyp. Sądu) postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wyraża normę prawną dającą organowi upoważnienie do działania w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w ww. przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". W doktrynie uznaniem administracyjnym określa się przyznaną organowi administracyjnemu możliwość wyboru konsekwencji prawnych aktu administracyjnego, a ściślej możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczanych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Istotne jest przy tym, że wybór ten nie jest dowolny, swobodny, skoro w tym przypadku administracja "jest od początku do końca kierowana prawnie, ma się orientować na normy ustalone przez ustawę i polecenie działania oraz samodzielnie je wyważać w ramach upoważnienia" (J. Zimmermann, j.w., s. 413). W doktrynie podnosi się także w tym kontekście szczególną rolę norm zadaniowych i konieczności ich właściwego odkodowania przez organ stosujący prawo w procesie stosowania prawa. Do norm tych można w pierwszej kolejności zaliczyć nakaz realizowania przez organy władzy publicznej interesu publicznego, który wynika z konstytucyjnej zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) (W. Jakimowicz, "Podstawy prawa administracyjnego", Warszawa 2025, s. 427). Sąd zauważa, że do norm zadaniowych, na gruncie rozpatrywanego przypadku, można i należy zaliczyć również normy zadaniowe zakodowane w u.p.z.p., w szczególności uwzględniania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Istotne wydaje się również podkreślenie znaczenia art. 7 k.p.a. i wynikającej z niego (in fine) zasady wyważania interesu publicznego (społecznego) i indywidualnego (słusznego interesu obywatela). Skarżąca upatruje wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji przede wszystkim w braku wykazania przez organ prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że argumentacja uzasadniająca zawieszenie postępowania musi odpowiadać okolicznościom konkretnej sprawy. W sytuacji gdy procedura planistyczna została zainicjowana i został sporządzony projekt planu miejscowego zasadne jest rozważenie zawieszenia postępowania z uwzględnieniem treści projektowanego planu. Zasadne może być w okolicznościach konkretnej sprawy odwołanie się do stopnia zaawansowania prac planistycznych, a nawet do przewidywanego terminu uchwalenia planu miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1092/25). Natomiast nie jest konieczne wykazanie prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego w terminie zawieszenia postępowania. Niezależnie od tego, aktualnie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje zawieszenie postępowania na stosunkowo długi czas – 18 miesięcy (wcześniej 9 miesięcy). Zdaniem Sądu, wydłużenie możliwego terminu zawieszenia z 9 miesięcy do 18 miesięcy wskazuje na cel ustawodawcy umożliwienia organom planistycznym doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W takiej perspektywie czasowej ocena prawdopodobieństwa uchwalenia planu miejscowego nie jest konieczna, jako że jest to okres, w którym możliwe jest sporządzenie projektu planu miejscowego, przeprowadzenie czynności planistycznych (opiniowanie, uzgadnianie, konsultacje społeczne) i jego uchwalenie. W okolicznościach sprawy nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe skorzystanie z upoważnienia do uznania polegającego na możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącego. W zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu organu pierwszej instancji wykazano podstawy zawieszenia postępowania. Sąd miał przy tym na względzie ograniczone ramy kontroli aktów uznaniowych, która powinna przede wszystkim zmierzać do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie aktu, czy organ przy jego wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Tego rodzaju naruszeń nie wykazano. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, jakoby zawieszenie postępowania miało znamiona dowolności i arbitralności. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji można znaleźć argumentację przemawiającą za zawieszeniem postępowania. Dalej należało dostrzec, że ani ze skargi, ani z akt sprawy administracyjnej nie wynika jakoby zawieszając postępowanie w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady równości i zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby w co najmniej zbliżonych okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji nie zawieszał postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w czym skarżąca zdaje się upatrywać nierównego traktowania inwestorów, wnioskujących o ustalenie warunków zabudowy na terenie gminy. Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.