II SA/Łd 15/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zapolice nr V/39/19 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zapolice" stwierdza nieważność § 7 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zapolice stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Zapolice nr V/39/19 z dnia 14 lutego 2019 r. w części dotyczącej zapisu "oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika." RL

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł skargę na uchwałę Nr V/39/19 Rady Gminy Zapolice z dnia 14 lutego 2019 roku w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zapolice" wraz z załącznikiem (publ. Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2019 roku, poz. 1278). W ocenie autora skargi, uchwała istotnie narusza przepis art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 250, dalej jako: "ustawa") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 446, dalej jako: "u.s.g."), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały właścicieli nieruchomości do instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 ustawy upoważnia Radę wyłącznie do wskazania w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, częstotliwości i sposobu pozbywania się wspomnianych odpadów oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc ich gromadzenia. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 w części "oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika" załącznika do uchwały. W motywach skargi Prokurator wskazał, iż w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały zapisano, iż właściciele nieruchomości utrzymują pojemniki do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika. Zacytowany przepis w zakresie w jakim nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika istotnie narusza prawo albowiem zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 2a oraz 3 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, częstotliwości i sposobu pozbywania się wspomnianych odpadów oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc ich gromadzenia. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto wskazany art. 4 ust. 2 ustawy nie daje Radzie prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Rada Gminy Zapolice, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 ustawy nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązku instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów, a usytuowanego na danej nieruchomości. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku, a jego nałożenie wykracza tym samym poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 ustawy i tym samym stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice uwzględniając w całości zawarte w skardze zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi w całości i przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu. Zdaniem organu, istotnie § 7 ust. 1 uchwały narusza przepisy prawa materialnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wyrażonej w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest § 7 załącznika do uchwały Nr V/39/ł9 Rady Gminy Zapolice z dnia 14 lutego 2019 roku w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zapolice" (publ. Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2019 roku, poz. 1278). Regulamin został przyjęty w formie załącznika do uchwały. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa enumeratywnie wymienione szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2 ustawy). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 2012/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013 roku, sygn. IV SA/Po 507/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 roku, sygn. II SA/Łd 89/18 i inne). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wskazany przez Prokuratora § 7 zaskarżonego regulaminu świadczy o wykroczeniu przez organ poza zakres delegacji ustawowej. Mianowicie w przepisie § 7 ust. 1 regulaminu, uchwałodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika. Niewątpliwie obowiązek utrzymania pojemników do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jednak obowiązek instruowania użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika do zbierania odpadów nie znajduje swojego umocowania w treści art. 4 ust. 2 ustawy i w tym zakresie uchwałodawca przekroczył zakres delegacji ustawowej. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem właścicieli nieruchomości do instruowania, czy pouczania w zakresie prawidłowego korzystania z pojemników do zbierania odpadów, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy. Konkludując Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.). RL