II SA/Łd 1080/22

Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 roku wniosku Wojewody Łódzkiego o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 roku nr XXXV/180/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22, w ten sposób, że: 1. po punkcie 1 sentencji wyroku dodaje punkt 2 w brzmieniu: "2. oddala skargę w pozostałym zakresie"; 2. dotychczasowy punkt 2 sentencji wyroku oznacza jako punkt 3 sentencji wyroku.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXV/180/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i w punkcie 2 zasądził od Rady Gminy Bielawy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.o.z.". Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Następnie Sąd wskazał, że z analizy treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że Wojewoda Łódzki, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa odnosząc jej wraz ze stosownym uzasadnieniem do trzech regulacji w niej zawartych, tj. § 8 i § 16 pkt 1 oraz § 13 załącznika do uchwały. W tej sytuacji Sąd przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zostało ograniczone do § 8 i § 16 pkt 1 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok. Wychodząc z powyższych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do zasadności pierwszego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 8 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, rację ma bowiem Wojewoda, że wskazane regulacje naruszają art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez błędną wykładnię i zawężenie w zakresu zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów. Przepis ten nakłada bowiem na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Nadto Sąd podkreślił, iż przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Sąd zgodził się ze skarżącym, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt tylko do psów i kotów, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zatem przyjęta w załączniku do zaskarżonej uchwały regulacja w zakresie wyrazów "psów i kotów" przekracza granice upoważnienia ustawowego i wprowadza ograniczenie, którego podstawa nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Natomiast okoliczność, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty i dlatego nie było też konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt, nie może uzasadniać naruszenia ww. przepisu ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że analogiczne stanowisko w powyższej materii wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21 oraz w wyroku z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 897/21, (CBOSA) i podzielając je dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, wyrażone w ramach drugiego zarzutu skargi, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 13 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami. W tym względzie Sąd podkreślił, że stosownie do treści przywołanego przepisu art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Ponadto Sąd zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1280/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1353/16; CBOSA). Tymczasem w treści § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) współpracę z przychodnią weterynarii, a w przypadku istniejącej potrzeby podjęcie leczenia wolno żyjących kotów; 2) dokarmianie wolno żyjących kotów na terenie ich przebywania, za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której zwierzęta przebywają przez opiekunów społecznych; 3) zakup i wydawanie karmy opiekunom społecznym. Sąd ocenił, że powołana regulacja cechuje się nadmiernym stopniem ogólnikowości i podkreślił, że nie wiadomo, na czym będzie polegała współpraca z przychodnią weterynarii, nie wskazano również, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, a także nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów (np. poprzez wskazanie "w zależności od potrzeb"). Ponadto w powołanej regulacji (pkt 2) jest mowa o czynnościach wykonywanych przez opiekunów społecznych, podczas gdy nie wskazano, w jaki sposób będą oni ustalani i kto będzie koordynował ich pracę. Zdaniem Sądu, nie sprecyzowano również podmiotów zakupujących karmę dla zwierząt. Oceny tej nie zmienia ewentualny argument dotyczący trudności związanych z określeniem miejsca pobytu wolno żyjących kotów, czy natury tychże zwierząt, a także nie wskazano miejsc, sposobu i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt oraz warunków zakupu i wydawania karmy opiekunom społecznym. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 13 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że przedmiotowy program dotyczy 2022 roku i że kwestionowana uchwała, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wygasła, a w konsekwencji zachodzi brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności zakwestionowanych regulacji uchwały wywołuje bowiem skutek wsteczny (ex tunc). W rezultacie takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, jak gdyby dane regulacje wskazanego aktu administracyjnego nigdy nie weszły do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość. W odniesieniu do powyższego Sąd dodał, że powyższa konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała należy bowiem, jak wyżej wskazano, do aktów prawa miejscowego i mogła stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty. Wyeliminowanie wskazanych regulacji tej uchwały z obrotu prawnego pozwala zatem w świetle art.147 § 2 p.p.s.a. na wzruszenie aktów nakładających te obowiązki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku pismem z dnia 15 maja 2023 r. złożyła Rada Gminy Bielawy, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata. Natomiast wcześniej złożonym pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez ww. pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uzupełnienie powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 r. i orzeczenie o całości skargi. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że ww. wyrokiem Sąd stwierdził nieważność § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XXXV/180/2022 Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok. Wojewoda w skardze z dnia 3 listopada 2022 r. wniósł w pkt 1 o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Tymczasem przedmiotowy wyrok zawiera jedynie orzeczenie w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do tejże uchwały, bez rozstrzygnięcia w sentencji wyroku w zakresie pozostałej części żądania skargi. W ocenie pełnomocnika Wojewody, nie wyczerpuje tej kwestii stwierdzenie w uzasadnieniu do wyroku, że: "Sąd przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zostało ograniczone do § 8 i § 16 pkt 1 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok". Postanowieniem z dnia 18 maja 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia Wojewody Łódzkiego na ww. postanowienie z dnia 18 maja 2023 roku, postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 roku, sygn. akt I OZ 294/23, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Łódzki objął złożoną w sprawie skargą całość uchwały, a nie poszczególne jej postanowienia. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji winien był odnieść się do całości skargi, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o uzupełnienie wyroku zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej także jako: "p.p.s.a.", ponieważ sprawa zakończona wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., również została rozpoznana w tym trybie. Stosownie do art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 3 p.p.s.a. orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów. Wychodząc z powyższych przesłanek należy stwierdzić, że wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać zgłoszony m.in. w przypadku, gdy sąd nie orzekł o całości skargi. Jak wskazuje się w doktrynie, z taką sytuacją możemy mieć do czynienia wówczas, gdy sąd pominął w wyroku niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, np. rozpatrując skargę na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie ustalenia odszkodowania, nie odnosząc się do zawartego w skardze żądania dotyczącego sprawy wywłaszczenia nieruchomości, choćby nawet w tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 157). W niniejszej sprawie strona skarżąca niewątpliwie zachowała wymagany termin do wniesienia wniosku o uzupełnienie wyroku z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22, co zostało potwierdzone we wspomnianym postanowieniu z dnia 18 maja 2023 roku oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 roku, sygn. akt I OZ 294/23. W powołanym postanowieniu z dnia 21 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wobec objęcia złożoną w sprawie skargą Wojewody Łódzkiego całości uchwały, Sąd I instancji winien odnieść się do całości tej skargi. Analiza sprawy, dokonana w kontekście wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych we wspomnianym postanowieniu z dnia 21 lipca 2023 roku, stosownie do art. 190 p.p.s.a., nakazuje przyjąć, że strona skarżąca objęła skargą uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 roku nr XXXV/180/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok w całości. Tymczasem Sąd uwzględnił skargę tylko w części odnoszącej się do wskazanych paragrafów załącznika do zaskarżonej uchwały i w punkcie 1 wyroku z dnia 23 marca 2023 roku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jednocześnie orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 2 tego wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd nie uznał skargi za zasadną, wobec niedostrzeżenia istotnych naruszeń prawa w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały, a to z kolei oznaczało, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., konieczność oddalenia skargi w części nieuwzględnionej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za zasadny wniosek strony skarżącej o uzupełnienie wyroku z dnia 23 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/22 i na podstawie art. 157 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.