II SA/Kr 905/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowe S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r. znak: SKO.GN/4160/26/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Polskich Kolei Państwowe S.A z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 marca 2023 r. nr GS-03.6841.1.2022.DW3 orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. z siedzibą w W. (powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "P. " w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 1 grudnia 2000 r. Repertorium: "A" Nr [...], wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m. Warszawy XII Wydział Gospodarczy pod numerem [...]) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0074 ha, obr. 45 jedn. ewid. Kraków - Podgórze, objętej księgę wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych - na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych wymienionych w wykazie środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku. Po rozpoznaniu odwołania Spółki P. S.A. z siedzibą w W. wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 maja 2023 r., znak SKO.GN/4160/26/2023 - działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 344) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) - o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Ponadto zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12). W świetle materiału dowodowego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu objętej postępowaniem nieruchomości. Organ przeprowadził z urzędu kwerendę akt Archiwum Narodowego w Krakowie, Starostwa Powiatowego w Krakowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie. W wyniku kwerendy nie zostało stwierdzone, żeby istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu wnioskodawcy do działki nr [...], obr. 45, jedn. ewid. Kraków - Podgórze, w rozumieniu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ustalenia istnienia dokumentacji świadczącej o posiadaniu prawa zarządu w stosunku do nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] została zbadana w przeprowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego postępowaniu komunalizacyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 28 marca 2012 roku stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 roku z mocy prawa przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że przedmiotowy grunt nie pozostawał w dniu 27 maja 1990 roku w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. . Jednocześnie SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że przedłożone w niniejszej sprawie dokumenty nie przesądzają o oddaniu działki nr [...] przedsiębiorstwu państwowemu P. w zarząd. Bezspornym jest, iż sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje rzeczonego prawa. Również decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia 9 czerwca 1989 roku znak G.8224/VI/97-4/OPŁ/89, na podstawie której ustalono z dniem 1 stycznia 1987 roku dla [...] Dyrekcji [...] w K. opłatę roczną za zarząd gruntu państwowego położonego w Krakowie w b. gm. kat. Podgórze, Jugowice, Wola Duchacka, Łagiewniki, Opatkowice, stanowiącego m.in. działkę nr [...], obr. 45 nie stanowi takiego dokumentu. Nie wskazuje ona na istnienie jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt sprawowania zarządu, który istniał, ale nie zachował się do dnia orzekania przez właściwe organy, nie może zatem stanowić podstawy stwierdzenia istnienia prawa zarządu po stronie wnioskodawcy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S.A. w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez Skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki położonej w Krakowie, oznaczonej nr [...] obr. 45 Kraków - Podgórze; 2. naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez stwierdzenie, iż przedłożone przez skarżąca dowody nie spełniają wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przez z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa, jakkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn niż podniesione w skardze. Postępowanie administracyjne zakończone kontrolowaną obecnie decyzją został wszczęte na wniosek P. S.A. z dnia 28 września 2022 r. (k. 15 akt administracyjnych). Z kolei wśród zgromadzonych w postępowaniu dowodów znajduje się między innymi kopia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2012 roku stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 roku z mocy prawa przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości (k. 130 akt administracyjnych). Pierwsze zdanie uzasadnienia tej decyzji brzmi: "Przed Wojewodą Małopolskim, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe P. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej Kraków-Podgórze, obręb 45, oznaczonego w ewidencji gruntów m.in. jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]". Na drugiej stronie decyzji z kolei stwierdzono: "Postanowieniem z 28 maja 2010 r. (znak: SN.VII.PF.7720-1-487-07), zawieszono z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe, prowadzone w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego". Oznacza to, że rozpoznany zaskarżoną obecnie decyzją wniosek nie był pierwszym w tej samej sprawie administracyjnej. Niewątpliwie postępowanie w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmujące również działkę nr ewid. nr [...] o pow. 0,0074 ha, obr. 45 jedn. ewid. Kraków – Podgórze toczyło się już w dacie rozstrzygania sprawy komunalizacji i było zawieszone do czasu jej zakończenia. Kończąca postępowanie komunalizacyjne ostateczna decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr KKU-81/12 nosi datę z dnia 13 stycznia 2014 r., a dodatkowo – jak wynika z treści wniosku P. S.A. z dnia 28 września 2022 r. – przeszła ona pozytywną weryfikację w postępowaniu sądowym obu instancji, które zakończyło się wyrokiem NSA z 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 946/15. Oznacza to, że od ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego uznanego za prejudycjalne minęło 9 lat, a od prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie upłynęło lat 6. Nie można więc wykluczyć, że owo wszczęte wcześniej i zawieszone postępowanie administracyjne zostało już w tym czasie zakończone decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę tożsamość wnioskodawcy, przedmiotu oraz trybu postępowania może więc okazać się, że kontrolowana obecnie decyzja dotyczy sprawy już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, a tym samym jest nieważna. Niewątpliwie okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia, jednakże dla usunięcia tego uchybienia wystarczające okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji, bez konieczności usuwania z obrotu prawnego również decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawie SKO powinno ustalić, czy zawieszone z urzędu postanowieniem z 28 maja 2010 r. (znak: SN.VII.PF.7720-1-487-07) postępowanie uwłaszczeniowe, prowadzone w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zostało podjęte i zakończone. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności możliwe będzie prawidłowe odniesienie się do wniosku P. S.A. z 28 września 2022 r. Tylko na marginesie powyższych rozważań można przypomnieć, że w uzasadnieniu powołanego wcześniej prawomocnego wyroku NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 946/15 wydanego w sprawie komunalizacji między innymi działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania wskazano: "W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P. S.A. nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). (...) Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy". Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). .