II SA/Kr 883/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2023 r. znak: SKO.UW/4163/588/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa (dalej również: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 24 kwietnia 2023 r. znak SKO.UW/4163/588/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania. W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Krakowa pismem z 12 sierpnia 2021 r. wypowiedział Instytutowi [...] Polskiej Akademii Nauk w K. (dalej: Instytut) opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (działki nr [...] obr. [...] w K.) stanowiącej własność Skarbu Państwa. Prezydent zaoferował nową wysokość opłaty w kwocie 394,35 zł, tj. 3% aktualnej wartości gruntu. Prezydent wskazał, że ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej spowodowane jest zmianą wartości gruntu, która aktualnie – według operatu szacunkowego – wynosi 13 145 zł. W odpowiedzi Instytut złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości. Instytut podniósł, że na podstawie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 2020 r. poz. 1796 ze zm.; dalej: ustawa o PAN) jest ustawowo zwolniony z opłat rocznych za użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, ponieważ grunty będące w użytkowaniu wieczystym Instytutu są wykorzystywane na działalność określoną w art. 2 ustawy o PAN. Z ostrożności Instytut wskazał, że opłata jest uzasadniona w niższej wysokości, bowiem w operacie szacunkowym przyjęto, że nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę usługową, tymczasem jest ona wykorzystywana na działalność naukową, a ponadto ze względu na usytuowanie, brak dostępu do drogi publicznej, kształt i niewielką powierzchnię (24 m2) – nieruchomość nie ma praktycznie żadnej wartości rynkowej. Poza tym zastosowano nieprawidłową stawkę 3%, zamiast 0,3% i nie uwzględniono poniesienia przez Instytut nakładów na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Instytut dodał, że fakt dotychczasowego opłacania opłat rocznych nie oznacza, że zwolnienie ustawowe nie ma zastosowania. Instytut podejmie działania mające na celu odzyskanie nienależnie dokonanych opłat. Za pismem z 19 października 2021 r. Instytut przedłożył do akt niniejszego postępowania odpis wniosku o zwrot bezpodstawnie zapłaconych opłat od 2003 do 2021 r. w łącznej kwocie 582 151,83 zł. Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. SKO w Krakowie umorzyło postępowanie w sprawie. Wskazało, że Instytut jest zarejestrowany w rejestrze instytutów naukowych PAN, a przedmiotem jego działalności jest m.in. prowadzenie badań naukowych w zakresie nauk fizycznych i pokrewnych oraz upowszechnianie wyników tych badań. W szczególności do zadań Instytutu należy prowadzenie prac badawczych w zakresie fizyki w specjalnościach naukowych fizyki i astrofizyki, cząstek elementarnych, fizyki jądrowej i oddziaływań silnych, fizyki materii skondensowanej i pokrewnych w szczególności takich, jak: biologia radiacyjna i środowiskowa, fizyka środowiskowa, fizyka medyczna, dozymetria, geofizyka, radiochemia, fizyka nowych materiałów oraz badania interdyscyplinarne. Instytut prowadzi prace rozwojowe i wdraża wyniki badań do gospodarki. W tym stanie rzeczy – w ocenie organu – nie budzi wątpliwości, że rodzaje aktywności Instytutu mieszczą się w zadaniach określonych w art. 2 ustawy o PAN. W związku z tym Instytut jest zwolniony z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, gdyż nie można było wypowiedzieć wysokości opłaty rocznej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa podniósł zarzuty naruszenia: – art. 105 k.p.a. w związku z art. 2 , art. 54 ust 5 oraz i art. 77 ust 1 i 2 ustawy o PAN poprzez błędne przyjęcie, iż że brak jest podstaw do ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu wobec Instytutu w ogóle, gdyż zgodnie z art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy o PAN instytuty Polskiej Akademii Nauk są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i gminy. – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez SKO w Krakowie twierdzenia, iż cała nieruchomość objęta wypowiedzeniem opłaty rocznej jest wykorzystywana przez Instytut do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN. Skarżący podniósł, że wysokość opłaty została ustalona na podstawie pisma b. Urzędu Dzielnicowego Kraków-Krowodrza Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w Krakowie Nr G-8226-4/21/1/86/LG z 29 września 1986 r. Instytut każdego roku oświadcza o wielkości powierzchni wykorzystywanej do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk. Zatem wysokość opłaty rocznej należnej od ww. Instytutu wylicza się corocznie w następujący sposób: stosunek powierzchni, która nie jest przeznaczona do prowadzenia działalności określonej w art 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynków oraz gruntów należy przemnożyć przez opłatę za całą nieruchomość. Wyliczona w ten sposób opłata roczna obejmuje jedynie część nieruchomości, która nie jest przeznaczona do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN. Podstawą ustalenia wysokości części opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest opłata określona w przywołanym wyżej piśmie b. Urzędu Dzielnicowego Kraków - Krowodrza Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w Krakowie, która jest przedmiotem aktualizacji. Zdaniem skarżącego, stanowisko Kolegium, sprowadzające się w istocie do braku możliwości aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest nie do zaakceptowania. To właściwy organ na podstawie ustalonej w postępowaniu aktualizacyjnym wysokości opłaty, stosuje co roku ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu, iż to właściwy organ na podstawie ustalonej w postępowaniu aktualizacyjnym wysokości opłaty, stosuje co roku ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty, Kolegium wskazuje, iż zwolnienie art. 77 ust. 1 ustawy o PAN następuje z mocy prawa. Odnośnie zaś zarzutu, iż zgodnie z art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy o PAN instytuty Polskiej Akademii Nauk są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i gminy, z wyjątkiem części wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej, Kolegium wskazało, iż przepis ten nie zwiera wyłączenia dotyczącego gruntów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej. Jednym kryterium zwolnienia z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przewidzianym przez art. 77 ust. 1 ustawy o PAN jest wykorzystywanie gruntów na realizację zadań określonych w art. 2. W piśmie z 11 września 2023 r. Instytut wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana do działalności statutowej Instytutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przejawia się w tym, że w świetle art. 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk (DZ.U.2020.1796 t.j.) nie ma co do zasady podstaw, aby Instytut [...] PAN ponosił koszty opłaty za użytkowanie wieczyste, jako że jest zwolniony z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na realizację zadań określonych w art. 2 powołanej wyżej ustawy. Brak podstawy prawnej do aktualizowania opłaty stanowi z kolei brak jednego z elementów sprawy administracyjnej, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania. W ocenie Sądu Kolegium naruszyło art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, tzn. nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając to naruszenie należy na wstępie zaznaczyć, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość rozstrzygnięcia sporu, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że Kolegium przyznało rację użytkownikowi wieczystemu - sprawa aktualizacji opłaty nie została przez ten organ rozstrzygnięta. Należy również dodać, iż art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta w ogóle nie powinna być od Instytutu pobierana, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 u.g.n., a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej wielopoziomowego sporu: o istnienie obowiązku uiszczania opłaty w ogóle, a w razie ustalenia istnienia tego obowiązku o wysokość tej opłaty. Zupełnie bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że w sprawie brakuje elementów stosunku materialnoprawnego, wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty. Istotnym błędem myślowym było utożsamienie braku uprawnienia do pobierania opłaty za użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa z brakiem podstawy prawnej do orzekania. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem na wstępie dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, a następnie zgodnie z wymogami art. 79 ust. 3 u.g.n. dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wyda orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Raz jeszcze wracając do cywilnego charakteru spornej opłaty należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zasadności pobierania opłaty, czy jej wysokości uzależnionego chociażby od celu przeznaczenia gruntu, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, który bada wyłącznie, czy w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie z wyraźnym wskazaniem cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie może zostać zweryfikowane przez sąd powszechny. Końcowo tylko wymaga zaznaczenia, że w decyzji nie ma żadnych ustaleń czy ta konkretna nieruchomość jest wykorzystywana w całości na realizację zadań określonych w art. 2. Z tych względów na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.