II SA/Kr 705/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r , [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. z dnia 2020.02.18), w wyniku rozpoznania zażalenia P. S. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 2019 r , sygn. akt [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa parku przy ul [...] w K. obejmująca budowę ciągów pieszych i ciągów pieszo rowerowych, obiektów małej architektury oraz zieleni urządzonej na szczegółowo wymienionych działkach obr. [...]. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania nie było prawidłowe. Organ I instancji zawiesił postępowanie w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, bowiem stwierdzono trudności w ustalenie kręgu stron postępowania i prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron postępowania z uwagi na to, że wielu spośród figurujących w dokumentach właścicieli zmarło albo nie ustalono ich miejsca pobytu. Ze względu na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał na potrzebę zwrócenia się do sadu rejonowego o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego bądź kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Organ II instancji wyjaśnił, że do zawieszenia postępowania w sprawie doszło przedwcześnie. Konieczność ustalenia przez organ kręgu stron postępowania jest elementem czynności wyjaśniających, które na wstępie jest zobowiązany przeprowadzić organ. Jeśli chodzi o zastosowanie art. 30 § 5 k.p.a. w kontekście przesłanek do zawieszenia postępowania, to w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano konkretnie, w którym przypadku mamy do czynienia ze spadkami nieobjętymi bądź osobami nieznanymi z miejsca pobytu, a co za tym idzie koniecznością wystąpienia do sadu o ustanowienie odpowiedniego kuratora. Brak zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trud ustalenia kręgu stron i następców prawnych uniemożliwia załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jednakże jest to okoliczność uzasadniająca przedłużenie terminu załatwienia sprawy oraz uznanie, że z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania sprawa nabiera charakteru skomplikowanego, a organ podejmujący działania w tym kierunku nie pozostaje wszak w bezczynności czy zwłoce. Skargę na to postanowienie do Sądu Administracyjnego złożył M. S., domagając się jego uchylenia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 k.p.a.w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na niewyznaczeniu skarżącemu terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu zażaleniowym. Jednocześnie wskazuje, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek pozwalających na prowadzenie postępowania pomimo jego zawieszenia, a Kolegium dysponując nowymi materiałami i dowodami powinno przed wydaniem postanowienia wezwać strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala. W przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, jako oparte na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. z dnia 2020.02.18) dalej określanej jako "k.p.a.". zarzuty skargi są bezzasadne, zresztą sam skarżący nie wskazał jakie to "nowe dowody i materiały" wymagały jego wcześniejszego wypowiedzenia się w sprawie, ani jakie jest jego pominięte stanowisko. Zarzut ten pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, a kwestia zawieszenia postępowania miała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego charakter wyłącznie wpadkowy. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, tamuje bowiem dalszy tok rozstrzygania sprawy administracyjnej. Co za tym idzie, przesłanki jej obligatoryjnego zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem, że nastąpić to może tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Powyższe implikuje wniosek, że zagadnienie wstępne musi bezpośrednio wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej, co do jej istoty, bez względu na pozytywne czy też negatywne konsekwencje dla stron. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Rację ma zatem organ II instancji, wskazując, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, który to związek w jego ocenie, w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Dodatkowo wskazać należy, że w dniu 30 lipca 2020 r Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec tego kwestie zawieszenia postępowania nie ma znaczenia dla biegu postępowania, bowiem postępowanie się nie toczy, gdyż zostało umorzone. W świetle powyższych okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. art. 151 p.p.s.a.